L’État social par délégation: quand la protection devient une chaîne de contrats
La montée des filets sociaux externalisés n’est pas un simple choix de méthode. Elle est devenue une réponse à une contrainte structurelle: la capacité de l’État à tenir une politique sociale régulière est affaiblie par l’instabilité budgétaire, par la fragilité de la collecte et par l’irrégularité du service public. Dans ce contexte, l’aide ne se contente plus de compléter l’action publique. Elle prend une place d’architecture. Un indice fort de cette évolution est la signature d’un cadre général entre un juge, Mahmoud Makkiya, et un représentant de l’Unicef, en présence du président du Conseil des ministres, Nawaf Salam. Ce type d’événement, porté au niveau du sommet de l’exécutif, montre que la protection sociale s’organise désormais par dispositifs contractualisés. Le contrat devient une manière d’obtenir de la continuité, là où le budget et l’administration peuvent être interrompus. Le choix de formaliser une coopération avec une agence onusienne traduit aussi une recherche de traçabilité: l’État signe pour encadrer, l’agence exécute avec ses procédures, et l’ensemble cherche à limiter le risque de rupture. L’idée n’est pas seulement de distribuer une aide. Il s’agit d’installer une chaîne où les critères, les responsabilités, la gestion des listes et le suivi sont plus robustes que dans une gestion improvisée. L’externalisation est donc présentée comme une solution de fiabilité. Elle permet d’agir vite, d’éviter les blocages administratifs et de sécuriser l’arrivée des ressources aux ménages ciblés.
Mais la délégation crée une transformation plus profonde du rôle de l’État. Au lieu d’être l’opérateur principal, il devient un garant de cadre, un coordinateur, parfois un simple signataire qui légitime. Cette transformation est politiquement sensible, parce qu’elle touche au cœur du contrat social. Quand la protection sociale passe par contrats, la question centrale devient celle de la souveraineté d’action: qui décide des priorités, qui fixe les critères, qui tranche les litiges, et qui rend des comptes aux citoyens. La présence d’un juge dans la signature prend alors un sens particulier. Elle suggère que l’encadrement juridique est recherché pour renforcer la confiance, notamment dans un pays où les politiques publiques sont souvent soupçonnées d’être capturées par des réseaux ou déformées par des arrangements. En même temps, cet encadrement juridique ne suffit pas à dissiper une inquiétude: plus un filet social est externalisé, plus la capacité de l’État à reprendre l’exécution s’érode, parce que les compétences, les systèmes et les réflexes restent du côté des partenaires. À court terme, l’externalisation protège contre la rupture. À long terme, elle peut installer une dépendance structurelle, où l’État n’est plus en mesure de soutenir seul ses politiques sociales, même si la volonté politique existait. C’est cette ambivalence qui définit le moment actuel: l’efficacité rassure, mais la dépendance inquiète.
Efficacité opérationnelle: ciblage, suivi et continuité dans un pays sous pression sociale
L’argument le plus fort en faveur des filets externalisés est leur efficacité opérationnelle. Les mécanismes internationaux sont conçus pour agir dans des environnements instables. Ils savent déployer des procédures de ciblage, des contrôles internes et des modes de paiement qui réduisent les pertes, accélèrent la distribution et permettent une traçabilité plus claire. Dans un pays où l’État reconnaît lui-même la nécessité d’améliorer la collecte, de suivre le recouvrement et de renforcer la surveillance des points de passage pour augmenter les recettes, la question de la performance devient décisive. Si l’État peine à sécuriser des recettes, il peine mécaniquement à sécuriser des dépenses sociales. L’externalisation devient alors une manière de dissocier, au moins partiellement, l’aide sociale des variations de trésorerie publique. Ce point est crucial pour les ménages les plus fragiles, car l’urgence ne suit pas le calendrier politique. Elle suit les prix, les chocs, les crises, et les saisons. La hausse du coût du transport, par exemple, peut imposer un choc immédiat sur des budgets déjà serrés. Dans ce contexte, un filet social efficace se mesure moins à sa beauté institutionnelle qu’à sa capacité à livrer une aide à date fixe, avec des règles compréhensibles, et avec un minimum de friction pour les bénéficiaires.
Les données sociales disponibles renforcent l’idée d’une pression qui oblige à privilégier des mécanismes capables de répondre vite. Une analyse évoque qu’environ 50% des familles libanaises seraient classées comme des ménages de “subsistance”, dont le revenu couvre à peine les besoins essentiels sans capacité d’épargne, tandis qu’environ 26% vivraient dans une situation de “besoin et de pauvreté”, dépendant d’aides et de prêts pour assurer les conditions minimales de vie. Même si ces chiffres peuvent être discutés dans leurs méthodes, leur message est clair: une large partie de la population est exposée au moindre choc de prix, en particulier au transport, parce que l’économie libanaise dépend massivement de la route et des déplacements. Quand une hausse affecte le carburant, l’effet ne reste pas limité au réservoir. Il se diffuse dans les prix des biens et des services. Dans une telle configuration, les filets sociaux externalisés paraissent souvent plus capables de réagir que l’administration nationale, surtout lorsque celle-ci est fragilisée par des tensions internes. L’annonce d’une grève de la Ligue des employés de l’administration publique, par exemple, signale un risque de ralentissement des guichets et des procédures au moment où la société aurait besoin d’un État rapide et présent. Dans ce paysage, l’externalisation n’est pas seulement un confort pour les bailleurs. Elle devient une réponse technique à une fragilité institutionnelle: elle maintient des canaux fonctionnels quand l’appareil public se grippe.
Le revers: fragmentation, critères contestés et dépendance financière qui rigidifie le politique
Le principal risque des filets externalisés est la fragmentation. Quand plusieurs acteurs opèrent en parallèle, même avec de bonnes intentions, la protection sociale peut devenir une mosaïque: programmes différents, critères différents, calendriers différents, et parfois des zones grises sur qui fait quoi. Cette fragmentation crée d’abord un problème d’équité perçue. Dans un pays sous tension sociale, la perception d’injustice compte autant que la mesure elle-même. Si deux ménages voisins vivent une précarité similaire mais n’ont pas accès au même programme, la contestation naît. Ensuite, la fragmentation crée un problème d’efficacité globale. Un programme peut être bien géré, mais si les autres dispositifs ne s’articulent pas, la protection devient incomplète. Les ménages peuvent être aidés sur un volet et abandonnés sur un autre. L’État peut perdre la capacité d’avoir une vue d’ensemble, parce que l’information est dispersée entre partenaires et projets. Enfin, la fragmentation peut installer une concurrence silencieuse entre dispositifs, où l’énergie administrative se concentre sur la conformité aux exigences de chaque bailleur, au détriment d’une politique sociale cohérente.
L’autre risque est la dépendance financière, qui a un effet politique direct. Plus la protection sociale dépend d’enveloppes externes, plus la politique sociale est vulnérable aux fluctuations de priorités internationales. Une crise régionale peut détourner des financements. Une réorientation stratégique peut modifier des critères. Une nouvelle conditionnalité peut ralentir des décaissements. Ce risque est souvent sous-estimé parce que, dans l’urgence, la priorité est de payer. Mais la dépendance rigidifie ensuite la décision nationale. Un gouvernement qui sait que son filet social principal dépend d’un partenaire aura tendance à éviter des choix susceptibles de mettre en danger cette relation. La politique sociale devient ainsi un domaine où la marge de manœuvre nationale se réduit. La signature d’un cadre général avec l’Unicef, en présence de Nawaf Salam et avec l’implication d’un juge, montre une volonté de formaliser et de sécuriser cette relation. Pourtant, formaliser ne supprime pas le déséquilibre. Cela l’organise. Et lorsque l’externalisation devient structurelle, l’État peut se retrouver dans une position où il “gère” surtout la relation avec ses partenaires, au lieu de “gérer” directement une politique sociale par ses propres outils.
Cette dépendance se combine à un troisième risque: la contestation des critères. Les filets externalisés reposent souvent sur des mécanismes de ciblage rigoureux, mais ces mécanismes peuvent être vécus comme froids ou injustes. Dans une société où la pauvreté est diffuse et où les chocs touchent aussi des classes qui ne se considéraient pas pauvres, les seuils deviennent explosifs. Un ménage peut être “juste au-dessus” d’un seuil et se sentir abandonné. Un autre peut être inclus et être accusé d’avoir bénéficié de favoritisme, même si le processus était propre. C’est ici que la dimension juridique et institutionnelle prend son sens. Associer des cadres contractuels à une présence judiciaire peut renforcer la confiance, mais cela peut aussi créer une distance, en donnant l’impression que la protection sociale est gérée par des textes et des procédures plutôt que par un choix politique assumé. Dans un pays où l’État augmente des taxes sur la consommation ou sur des produits sensibles, toute contestation sur les critères d’aide se transforme rapidement en contestation de l’ensemble du pacte social: payer plus, pour recevoir moins, ou pour voir l’aide arriver ailleurs.
Sortir de la dépendance: transformer l’externalisation en pont vers un État social reconstruit
La question décisive n’est donc pas de choisir entre externaliser ou ne pas externaliser. La question est de savoir si l’externalisation est utilisée comme un pont ou comme un substitut durable. Un pont implique une trajectoire de reprise progressive par l’État. Il suppose un transfert de compétences, la consolidation de bases de données communes, l’amélioration des systèmes publics de paiement et de suivi, et une capacité administrative stable. Or cette stabilité est précisément sous pression lorsque l’administration est paralysée ou fragilisée par des conflits sociaux. Si l’État veut que les filets externalisés restent un pont, il doit investir dans sa propre capacité d’exécution, même pendant que des partenaires continuent d’opérer. C’est une stratégie de double piste: recevoir de l’aide et reconstruire en parallèle. Sans cette reconstruction, l’externalisation devient un substitut, et le substitut devient la norme, avec une dépendance qui s’installe.
Un pont exige aussi une cohérence entre politique fiscale et politique sociale. Lorsque l’État annonce qu’il doit renforcer la collecte, contrôler les points de passage et suivre le recouvrement, il reconnaît que la capacité de financement interne reste fragile. Dans ce cadre, la protection sociale externalisée est une soupape. Mais une soupape ne remplace pas un moteur. La reconstruction d’un État social suppose, à terme, des recettes internes plus stables, une gestion budgétaire plus lisible et une capacité à financer des transferts sans dépendre entièrement de partenaires. Cela demande aussi une réduction des fuites et une restauration de la confiance, car la confiance est ce qui rend la fiscalité plus collectable et la redistribution plus acceptable. La politique sociale ne peut pas rester durablement suspendue à des contrats si la société a le sentiment que les sacrifices fiscaux ne se traduisent pas en droits sociaux. Dans ce sens, les cadres contractuels signés avec des partenaires internationaux doivent être intégrés à une stratégie nationale lisible, où l’État conserve la main sur les priorités et sur la cohérence des dispositifs, même s’il délègue l’exécution d’une partie des programmes.
Enfin, un pont suppose une reddition de comptes claire. L’un des paradoxes des filets externalisés est qu’ils peuvent être mieux contrôlés techniquement, mais moins contrôlés politiquement. Les mécanismes de suivi existent, les audits existent, mais le citoyen ne sait pas toujours à qui demander des comptes. Il ne vote pas pour une agence. Il vote pour un gouvernement. C’est pourquoi l’État, lorsqu’il signe des cadres, doit aussi organiser une transparence compréhensible, avec des règles simples, des explications publiques sur les critères, et des voies de recours lisibles. La présence d’un juge dans un cadre de coopération sociale peut renforcer cette dimension, à condition qu’elle serve à ouvrir des voies de recours et à sécuriser la protection des droits, plutôt qu’à rendre le système plus opaque. C’est là que l’externalisation peut devenir une force: si elle impose des standards, elle peut aider l’État à reconstruire des normes de service public. Mais si elle remplace l’État au lieu de l’élever, elle installe une dépendance politique et sociale qui, à terme, devient elle-même un facteur d’instabilité.
