Le Fonds monétaire international a salué jeudi 20 août l’adoption par le Parlement libanais des amendements à la loi sur la restructuration bancaire, une réforme qu’il réclamait depuis plusieurs mois. Dans un message adressé au ministre des Finances Yassine Jaber, le chef de mission du FMI pour le Liban, Ernesto Ramirez Rigo, a qualifié le vote de « très bonne étape ». Le Fonds doit reprendre ses réunions à Beyrouth à la mi-septembre. Ce satisfecit marque un progrès dans les négociations, mais ne signifie pas que le contentieux financier est réglé : le FMI continue d’attendre un mécanisme crédible de répartition des pertes, la protection des déposants et une restructuration capable de rendre les banques viables sans compromettre les finances publiques.
Après plusieurs mois de discussions parfois difficiles entre le gouvernement, le Parlement, la Banque du Liban et le Fonds monétaire international, le vote de la loi sur la restructuration bancaire fournit à Beyrouth un premier résultat susceptible de relancer les négociations avec l’institution internationale.
Ernesto Ramirez Rigo a félicité Yassine Jaber pour l’adoption du texte, estimant qu’il reflétait la volonté du Liban de rapprocher son cadre juridique des meilleures pratiques internationales. Le message est important après les critiques formulées par le FMI contre les versions précédentes de la législation et les modifications apportées au projet pendant son parcours parlementaire.
Il doit cependant être lu avec précision. Le Fonds salue la loi adoptée et les modifications apportées au mécanisme de résolution bancaire. Il ne valide pas pour autant l’ensemble de la stratégie libanaise de traitement des pertes accumulées depuis 2019. Cette seconde question reste au centre des discussions sur le redressement financier et le remboursement progressif des dépôts.
Le FMI salue la loi après des mois de critiques
Le changement de ton est notable. En septembre 2025, après l’adoption de la première loi sur la résolution bancaire, le FMI avait reconnu les efforts réalisés mais estimé que le texte devait encore être amélioré afin de respecter pleinement les normes internationales.
L’institution avait notamment demandé un mécanisme de résolution bancaire indépendant, transparent et efficace. Elle insistait aussi sur la nécessité de définir clairement les responsabilités des différentes autorités appelées à décider de la restructuration ou de la liquidation d’une banque.
Ces réserves ont conduit le gouvernement à préparer de nouveaux amendements. Le texte a ensuite fait l’objet de longues discussions au Parlement, particulièrement au sein de la commission des Finances et du Budget.
L’un des principaux débats concernait la Banque du Liban et la Haute Commission bancaire. Le FMI voulait éviter qu’une restructuration du secteur soit conduite par des institutions dont l’indépendance ou les responsabilités seraient insuffisamment définies.
Le Fonds s’était également intéressé à la gouvernance du mécanisme de résolution, aux possibilités d’influence du secteur bancaire sur les décisions et à la répartition des compétences entre le gouverneur, le Conseil central de la Banque du Liban et la Haute Commission bancaire.
Le vote parlementaire intervient après plusieurs modifications destinées à répondre à ces objections.
Une loi destinée à décider du sort des banques
La loi doit fournir le cadre permettant de déterminer quelles banques peuvent continuer à fonctionner, lesquelles doivent être recapitalisées, restructurées, fusionnées ou, en dernier recours, liquidées.
Cette étape est indispensable après plus de six ans de crise financière.
Depuis 2019, le système bancaire libanais fonctionne sans résolution globale des pertes accumulées. Les déposants ont perdu l’accès normal à une grande partie de leurs économies, tandis que des mécanismes administratifs et des circulaires de la Banque du Liban ont progressivement organisé des retraits limités.
La restructuration doit permettre de sortir de ce régime exceptionnel.
La nouvelle législation renforce notamment le cadre applicable aux banques en difficulté et précise le rôle des autorités chargées d’examiner leur situation. Elle doit permettre des évaluations institution par institution plutôt que de traiter l’ensemble du secteur comme s’il possédait la même situation financière.
Cette distinction est fondamentale. Certaines banques peuvent disposer de davantage d’actifs ou de capital que d’autres. Les responsabilités de leurs actionnaires ne sont pas identiques et leurs pertes doivent être évaluées séparément.
Le vote du texte crée donc la procédure. Il ne fournit pas encore, à lui seul, les ressources nécessaires pour combler les pertes.
La question la plus difficile reste celle des pertes
C’est ici que le satisfecit du FMI trouve sa principale limite.
En février, une mission conduite par Ernesto Ramirez Rigo avait clairement rappelé les principes que le Fonds considère indispensables dans la stratégie financière libanaise. Le premier concerne la hiérarchie des créanciers.
Selon cette logique, les pertes doivent d’abord être supportées par les actionnaires et les catégories de créanciers placées derrière les déposants dans cette hiérarchie. Les déposants ne doivent pas absorber des pertes avant les actionnaires ou les créanciers subordonnés.
Cette question est particulièrement sensible au Liban en raison de l’ampleur du trou financier accumulé entre l’État, la Banque du Liban et les banques commerciales.
Le FMI demande donc que les pertes soient reconnues avant d’être réparties. Il veut également que la stratégie tienne compte de la liquidité réellement disponible dans le système.
Un mécanisme promettant aux déposants des remboursements que l’État, la Banque du Liban et les établissements commerciaux seraient incapables de financer ne résoudrait pas la crise. Il la déplacerait dans le temps.
Ce que le FMI critiquait dans les versions précédentes
Les observations du Fonds sur le projet ont porté sur plusieurs questions précises.
La première concernait l’indépendance de la Haute Commission bancaire, appelée à jouer un rôle central dans les décisions concernant les banques en difficulté. Le FMI souhaitait que sa composition et son fonctionnement limitent les risques de conflits d’intérêts et d’influence des acteurs directement concernés par les restructurations.
La deuxième concernait la répartition des pouvoirs avec la Banque du Liban. Les différentes versions examinées au Parlement ont suscité des débats sur les compétences du gouverneur, du Conseil central et de la Haute Commission bancaire. Pour le FMI, la procédure doit permettre d’identifier clairement qui décide, selon quels critères et avec quelles possibilités de contrôle.
La troisième concernait la protection des déposants dans chaque établissement. Le Fonds avait critiqué certaines approches consistant à agréger les comptes d’un même déposant dans plusieurs banques. Selon ses observations techniques, une résolution doit respecter le rang de chaque créance au niveau de l’établissement concerné afin de ne pas placer certains déposants dans une situation moins favorable que celle prévue par les principes internationaux.
Enfin, le FMI insistait sur les mécanismes permettant de traiter les actionnaires des banques défaillantes. La restructuration ne doit pas permettre aux propriétaires d’un établissement insolvable de préserver leur capital au détriment des déposants.
Le message positif transmis cette semaine indique que le texte finalement adopté a suffisamment progressé sur ces questions pour être considéré comme une avancée importante. Il faudra néanmoins attendre son application pour déterminer si les mécanismes fonctionnent effectivement comme prévu.
La loi sur les banques n’est pas la loi sur les dépôts
La distinction est essentielle pour les déposants.
La loi sur la résolution bancaire répond principalement à la question : que faire d’une banque qui n’est plus viable ?
Elle ne répond pas entièrement à une seconde question : qui supportera les dizaines de milliards de dollars de pertes accumulées et selon quel calendrier les déposants récupéreront-ils leur argent ?
Ce second dossier relève notamment de la stratégie de stabilisation financière et de récupération des dépôts, souvent désignée au Liban comme le dossier du « gap financier ».
Le FMI avait qualifié en février le projet gouvernemental concernant la stabilisation financière et la récupération des dépôts de première étape. Mais il avait immédiatement demandé des améliorations pour le mettre en conformité avec les principes internationaux.
Le Fonds insiste particulièrement sur la protection des petits déposants et le respect de la hiérarchie des pertes.
Il demande également que la contribution éventuelle de l’État reste compatible avec la soutenabilité de la dette publique. En d’autres termes, résoudre la crise bancaire en transférant une facture impossible à financer vers le budget de l’État ne serait pas considéré comme une solution viable.
Qui doit payer reste le cœur du conflit
Derrière les formulations techniques se trouve la question qui divise la politique économique libanaise depuis 2019 : comment répartir les pertes entre l’État, la Banque du Liban, les banques commerciales, leurs actionnaires et les déposants ?
Le FMI refuse une approche dans laquelle les pertes seraient dissimulées ou reportées sans être reconnues.
Ses principes impliquent que les actionnaires absorbent les pertes avant les déposants. Les banques doivent également être évaluées individuellement pour déterminer leur capacité réelle à contribuer au redressement.
Le Fonds veut parallèlement éviter qu’une recapitalisation massive financée par l’État ne transforme les pertes bancaires en nouvelle dette publique insoutenable.
Cette position se heurte depuis plusieurs années à des intérêts divergents. Les banques contestent notamment les scénarios qui leur feraient supporter une part qu’elles jugent excessive des pertes, tandis que les déposants refusent que leurs avoirs servent à solder la crise.
La Banque du Liban possède elle-même des créances et engagements dont le traitement aura une influence déterminante sur le partage final.
La loi adoptée ne fait donc pas disparaître ce conflit. Elle fournit un mécanisme pour déterminer la situation des établissements. Le partage de la facture demeure le problème économique central.
La mise en œuvre sera le prochain test
Le FMI ne juge pas uniquement une réforme à son adoption. L’application de la loi sera désormais examinée.
La Haute Commission bancaire devra disposer d’une indépendance suffisante pour prendre des décisions pouvant affecter des établissements puissants. Les évaluations devront être crédibles. Les actifs et passifs devront être établis de manière suffisamment transparente pour déterminer la viabilité réelle des banques.
Il faudra également empêcher que les mécanismes de restructuration soient utilisés pour préserver certains actionnaires ou déplacer les pertes vers les déposants.
Cette phase sera politiquement plus difficile que le vote d’une loi.
Adopter un texte crée des règles générales. L’appliquer signifie décider qu’une banque doit être recapitalisée, fusionnée ou liquidée. Cela signifie aussi déterminer la valeur de ses actifs et établir combien ses actionnaires peuvent perdre.
Le FMI suivra donc particulièrement la manière dont les nouvelles compétences seront utilisées.
Mi-septembre, les négociations reprendront à Beyrouth
Le message adressé à Yassine Jaber contient également une échéance. Ernesto Ramirez Rigo a indiqué que le FMI reprendrait ses réunions à Beyrouth à la mi-septembre.
Cette mission constituera le premier test diplomatique après l’adoption des amendements.
Le Liban pourra présenter un progrès législatif concret. Le FMI pourra, de son côté, examiner la conformité du texte final, son dispositif d’application et l’avancement des autres réformes nécessaires.
La discussion ne portera donc pas uniquement sur la restructuration des banques. Le Fonds demande également un cadre budgétaire à moyen terme, une stratégie compatible avec la soutenabilité de la dette et un mécanisme crédible de traitement des pertes.
En février, il avait aussi insisté sur la nécessité de mobiliser davantage de recettes publiques sans compromettre les besoins sociaux et les investissements indispensables à la reconstruction.
La réforme bancaire appartient ainsi à un ensemble plus large. Pour le FMI, un secteur bancaire viable ne peut être reconstruit durablement si l’État reste lui-même dans une situation financière insoutenable.
Un signal positif, pas encore un accord avec le FMI
La réaction d’Ernesto Ramirez Rigo donne au gouvernement de Nawaf Salam un argument important. Après des années pendant lesquelles les engagements de réforme du Liban ont souvent été retardés ou vidés de leur substance, le FMI reconnaît cette fois publiquement une avancée.
Pour le ministère des Finances, le vote montre également que le Parlement peut transformer les engagements de réforme en textes applicables. Yassine Jaber présente la loi comme une composante d’un processus plus large destiné à reconstruire un secteur bancaire capable de financer de nouveau l’économie.
Mais le chemin entre ce message de félicitations et un programme financier avec le Fonds reste important.
Le Liban doit désormais appliquer la loi, déterminer la situation réelle de chaque banque, avancer sur le partage des pertes et montrer que la solution retenue protège les déposants sans créer une nouvelle dette publique impossible à financer.
La réunion de septembre permettra surtout de savoir si le vote du Parlement a résolu les objections techniques du FMI ou s’il a seulement permis de franchir l’une des nombreuses étapes du dossier. Après six années de crise bancaire, la question décisive reste inchangée : la nouvelle architecture juridique devra désormais montrer comment elle transforme les pertes accumulées en une solution financière effectivement applicable.
