Le 9 novembre 2009, le gouvernement de Saad Hariri voit le jour au Liban, cinq mois après les élections législatives. Michel Sleiman et le Premier ministre signent le décret qui installe une équipe de trente ministres. La répartition résume le compromis : quinze sièges pour la majorité parlementaire, dix pour l’opposition et cinq attribués au président de la République.
Cette formule, dite « 15–10–5 », donne une place centrale aux ministres choisis par le chef de l’État. Elle prive l’opposition du onzième siège qui lui permettrait, seule, de faire tomber le cabinet par démission. Elle oblige aussi la majorité parlementaire à chercher des appuis supplémentaires pour les décisions majeures. Derrière la naissance d’un gouvernement d’union nationale se joue donc une négociation sur les moyens de décider et de bloquer.
Trois décrets mettent fin à cinq mois de négociations
Les élections ont eu lieu le 7 juin 2009. Le résultat des urnes ne suffit pourtant pas à produire immédiatement un exécutif. Les responsables politiques négocient les noms, les portefeuilles et le poids de chaque camp pendant plusieurs mois. Le 9 novembre marque l’aboutissement de ce processus, non la tenue d’un nouveau scrutin.
Trois textes successifs, datés de Baabda, organisent la transition. Le décret 2837 considère le gouvernement de Fouad Siniora comme démissionnaire. Le décret 2838 nomme Saad Hariri à la présidence du Conseil. Le décret 2839 fixe enfin la composition de la nouvelle équipe. Cette succession distingue le départ du cabinet précédent, la nomination de son successeur et la formation du gouvernement.
Saad Hariri accède ainsi pour la première fois à la tête du Conseil des ministres. Mais les trente membres ne relèvent pas d’une seule coalition. La majorité partage l’exécutif avec ses adversaires et avec les personnalités nommées dans la part présidentielle. La victoire électorale débouche sur un accord de participation, plutôt que sur un gouvernement composé uniquement du camp vainqueur.
Le gouvernement de Saad Hariri repose sur trois groupes
La majorité parlementaire reçoit quinze sièges, soit exactement la moitié du cabinet. L’opposition en obtient dix, soit un tiers. Les cinq autres reviennent à des personnalités choisies par Michel Sleiman. Le président dispose donc d’une part plus importante que dans le précédent gouvernement d’union.
Le cabinet formé le 11 juillet 2008 suivait une autre répartition : seize ministres pour la majorité, onze pour l’opposition et trois pour le président. En 2009, les deux premiers ensembles perdent chacun un siège. La part présidentielle en gagne deux. Le nombre total de ministres reste identique, mais la position de chaque groupe face aux seuils constitutionnels change.
Les cinq ministres de la part présidentielle sont Elias Murr, Ziyad Baroud, Adnan Kassar, Mona Ofeich et Adnan Sayyed Hussein. Ils occupent notamment la Défense et l’Intérieur, tandis que plusieurs exercent comme ministres d’État. Leur rattachement à cette part décrit l’accord de formation. Il ne constitue pas une garantie de vote commun pour toute la durée du cabinet.
Pourquoi dix sièges ne valent pas onze
L’article 65 de la Constitution fixe aux deux tiers des membres le quorum des réunions du Conseil des ministres. Dans une équipe de trente, vingt ministres doivent donc être présents. Si dix membres s’absentent, les vingt autres peuvent encore atteindre ce quorum. Si onze manquent, seuls dix-neuf restent disponibles.
Le même article exige l’accord des deux tiers du gouvernement pour les questions fondamentales. Le budget, la guerre et la paix, les traités internationaux ou la loi électorale entrent notamment dans cette catégorie. Il faut alors vingt voix favorables. Quinze ministres de la majorité et cinq de la part présidentielle peuvent atteindre ensemble ce seuil.
Pour les autres décisions, la Constitution privilégie le consensus, puis le vote à la majorité des présents si l’accord échoue. La formule 15–10–5 ne remplace donc pas les règles de décision. Elle répartit les sièges à partir desquels les forces politiques peuvent les appliquer, négocier ou tenter d’en empêcher l’usage.
Un second mécanisme explique l’importance du onzième ministre. L’article 69 considère le gouvernement comme démissionnaire s’il perd plus du tiers de ses membres. Dix départs représentent exactement un tiers d’un cabinet de trente. Onze dépassent ce seuil. L’opposition ne possède donc pas, à elle seule, le nombre de sièges nécessaire pour provoquer cette démission collective.
Des portefeuilles répartis entre les adversaires
Les décrets rendent concret ce partage. Elias Murr cumule la vice-présidence du Conseil et la Défense. Ziyad Baroud conserve l’Intérieur. Raya Haffar el-Hassan prend les Finances, tandis qu’Ali Chami reçoit les Affaires étrangères. Gebran Bassil dirige l’Énergie et l’Eau, et Charbel Nahas les Télécommunications.
Hussein Hajj Hassan obtient l’Agriculture et Mohammad Fneich le portefeuille chargé du développement administratif. Le Hezbollah compte ainsi deux ministres dans cette équipe. D’autres responsables appartiennent notamment au Courant du Futur, au mouvement Amal, au Courant patriotique libre, aux Forces libanaises ou au Parti socialiste progressiste. Les principaux camps siègent dans le même exécutif.
Deux femmes figurent parmi les trente membres : Raya Haffar el-Hassan et Mona Ofeich, ministre d’État. Leur présence double celle du cabinet précédent, qui ne comptait qu’une femme. Elle laisse néanmoins vingt-huit postes à des hommes. L’élargissement politique de l’équipe ne s’accompagne donc que d’un changement limité de sa représentation féminine.
La formation précède la confiance parlementaire
Le 9 novembre ne clôt pas toutes les étapes institutionnelles. Le gouvernement doit encore présenter sa déclaration ministérielle à la Chambre et obtenir sa confiance. L’article 64 prévoit la présentation de ce programme dans les trente jours suivant le décret de formation. Avant la confiance, l’exercice de ses prérogatives reste limité à l’expédition des affaires courantes.
Le cabinet présente sa déclaration le 8 décembre. Le 10 décembre 2009, il obtient 122 voix favorables. Quatre députés sont absents, un s’abstient et un refuse la confiance. Ce résultat traduit l’étendue de la participation des groupes parlementaires au gouvernement. Il ne supprime pas leurs différends sur les décisions à venir.
Le compromis reçoit aussi un accueil favorable à l’étranger. Dès le 9 novembre, Nicolas Sarkozy félicite Saad Hariri. Le président français insiste sur les réformes attendues et sur les engagements de Paris III. La formation intervient dans un contexte de rapprochement entre l’Arabie saoudite et la Syrie, qui facilite les négociations libanaises.
L’équilibre trouve sa limite le 12 janvier 2011. Dix ministres de l’opposition démissionnent, rejoints par Adnan Sayyed Hussein, issu de la part présidentielle. Les départs atteignent onze sur trente : ces démissions entraînent, selon le seuil prévu par la Constitution, la chute du gouvernement.
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