Le 8 mars 1922, à Beyrouth, Robert de Caix, secrétaire général du haut-commissariat français et haut-commissaire par intérim, promulgue un arrêté qui marque une étape décisive dans l’organisation politique de l’État du Grand Liban. Cet acte administratif crée le Conseil représentatif et en définit le fonctionnement, posant les jalons d’un système institutionnel appelé à structurer durablement les relations entre les communautés et le pouvoir exécutif sous le mandat français. Loin d’être une simple mesure technique, cet arrêté traduit la volonté de la puissance mandataire de doter le nouvel État d’un cadre représentatif tout en maintenant un contrôle étroit sur les leviers du pouvoir. Il s’inscrit dans la continuité directe de la proclamation du Grand Liban, intervenue dix-huit mois plus tôt, et prépare, par touches successives, l’émergence d’institutions plus élaborées.
Pour comprendre la portée de cet arrêté, il faut remonter au contexte international issu de la Première Guerre mondiale. La défaite de l’Empire ottoman ouvre une période de redécoupage territorial au Proche-Orient. Les accords Sykes-Picot de 1916, complétés par la conférence de San Remo en avril 1920, attribuent à la France un mandat sur la Syrie et le Liban. Ce mandat, officiellement confirmé par la Société des Nations le 24 juillet 1922, repose sur le principe d’une tutelle temporaire destinée à préparer les populations à l’indépendance. Dans les faits, la France hérite d’un territoire marqué par une extrême diversité confessionnelle et ethnique, où coexistent maronites, grecs-orthodoxes, grecs-catholiques, sunnites, chiites, druzes et minorités juives ou arméniennes. Le Mont-Liban, autonome depuis 1861 sous statut international, constitue le noyau historique autour duquel se construit le nouvel ensemble.
Le général Henri Gouraud, haut-commissaire et commandant des troupes françaises au Levant, proclame solennellement l’État du Grand Liban le 1er septembre 1920 depuis la Résidence des Pins à Beyrouth. Par l’arrêté n° 318 du 31 août 1920, il réunit au Mont-Liban historique les districts de Beyrouth, Tripoli, Sidon, Tyr et la plaine de la Békaa, fixant les frontières du Nahr el-Kébir au nord jusqu’aux portes de la Palestine au sud et aux crêtes de l’Anti-Liban à l’est. Dans son discours, Gouraud évoque les « trirèmes de la Phénicie, de la Grèce et de Rome » pour ancrer symboliquement cette nouvelle entité dans une continuité historique. Cette extension territoriale répond aux demandes insistantes des délégations libanaises, notamment celle conduite par le patriarche maronite Elias Hoyek, qui avait plaidé à Paris pour un Liban élargi capable d’assurer la sécurité des chrétiens. Elle répond aussi à une logique stratégique française : créer un État viable, majoritairement chrétien mais ouvert aux autres communautés, afin de contrer les aspirations unitaires arabes portées par l’émir Fayçal.
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Robert de Caix de Saint-Aymour, né en 1869, incarne alors l’âme civile de cette entreprise mandataire. Journaliste, publiciste et figure influente du parti colonial, il rejoint Gouraud dès 1919 comme secrétaire général du haut-commissariat. Sa vision, forgée au sein du Comité de l’Asie française, rejette l’idée d’une grande Syrie unifiée sous influence arabe. Il plaide pour un système fédéraliste où la France joue le rôle d’arbitre entre communautés, protégeant notamment les minorités chrétiennes. De Caix organise le Grand Liban en quatre sandjaks – Nord-Liban, Mont-Liban, Sud-Liban et Békaa – et deux municipalités autonomes, Beyrouth et Tripoli. Il supervise le recensement qui permettra d’établir une représentation proportionnelle aux communautés. Son rôle dépasse la simple administration : il négocie avec Paris les contours du mandat et défend une politique de division contrôlée, résumée par sa formule selon laquelle la Syrie devait ressembler à « un vitrail dont le plomb serait français ».
Lorsque Gouraud s’absente de Beyrouth en début 1922, Robert de Caix assume l’intérim du haut-commissariat. C’est dans ce cadre qu’il promulgue, le 8 mars 1922, l’arrêté portant création et organisation du Conseil représentatif de l’État du Grand Liban. Le texte, signé de sa main, est publié au Journal officiel du haut-commissariat. Il institue un organe élu chargé d’assister le gouverneur dans la gestion des affaires locales. L’article premier désigne explicitement le gouverneur de l’État du Grand Liban, nommé par le haut-commissaire, comme dépositaire exclusif du pouvoir exécutif. Il détient seul l’initiative des projets législatifs, le droit de grâce, la nomination à tous les emplois et la direction générale de l’administration. Le Conseil représentatif, quant à lui, exerce des attributions principalement consultatives. Ses pouvoirs délibératifs se limitent à un nombre restreint de matières, souvent soumises à l’approbation préalable du gouverneur ou du haut-commissaire. Cette architecture reflète une conception prudente de la représentation : initier les populations à la vie publique tout en évitant tout risque de contestation du pouvoir mandataire.
L’arrêté précise également les modalités d’élection du Conseil. Le suffrage est universel, mais exercé à deux degrés, combinant représentation territoriale et représentation communautaire. Un recensement préalable, mené sous l’autorité française, établit la répartition des sièges selon l’importance numérique de chaque confession. Ce système mixte, inédit dans la région, consacre le confessionnalisme comme principe organisateur de la vie politique. Il rompt avec les anciennes structures ottomanes tout en adaptant les réalités locales à un cadre moderne. Le Conseil compte un nombre de membres proportionnel à la population, avec une prépondérance relative accordée aux maronites et aux autres chrétiens, reflet démographique du Grand Liban naissant. Les électeurs de premier degré choisissent des délégués qui, à leur tour, désignent les représentants. Cette procédure à deux tours vise à garantir une sélection modérée et à limiter les influences radicales.
Les réactions à l’arrêté ne tardent pas. Dans les milieux nationalistes arabes, particulièrement sunnites de Beyrouth et Tripoli, l’acte est perçu comme un instrument de domination. Des protestations s’élèvent au Liban même, en Syrie et jusqu’en Égypte. Certains y voient une violation des principes du mandat, accusant la France d’imposer une tutelle déguisée. À Beyrouth, des incidents isolés éclatent, illustrant la tension entre les aspirations unitaires et le projet d’un Liban distinct. Face à cette effervescence, Robert de Caix adresse une lettre au gouverneur français du Grand Liban dans laquelle il qualifie explicitement l’arrêté de « commencement et non une fin ». Le général Gouraud, de retour de Paris, confirme ces assurances et promet d’élargir, dans la pratique, les attributions du Conseil. Ces déclarations apaisent temporairement les esprits et permettent la tenue des premières opérations électorales.
Les élections se déroulent au printemps 1922 selon les dispositions de l’arrêté. Les listes électorales, établies sur la base du recensement, reflètent la mosaïque confessionnelle du pays. Les résultats donnent une assemblée où siègent côte à côte représentants maronites, grecs-orthodoxes, sunnites, chiites et druzes. Le Conseil tient sa première session le 25 mai 1922. Dès ses débuts, il examine des questions d’intérêt local : budget, travaux publics, éducation et santé. Ses avis restent consultatifs, mais ils permettent aux notables des différentes communautés de faire entendre leur voix et de s’initier aux mécanismes parlementaires. Le gouverneur, assisté d’un conseil administratif central, conserve l’initiative et la décision finale. Cette dyarchie – pouvoir exécutif français et représentation locale – constitue le cœur du dispositif mis en place par de Caix.
L’arrêté du 8 mars 1922 s’accompagne d’autres mesures administratives destinées à consolider l’État naissant. La création de services spécialisés – cadastre, travaux publics, postes et télégraphes – modernise l’appareil d’État. Des passeports et cartes d’identité sont introduits, affirmant la personnalité juridique du Grand Liban. Sur le plan économique, la France encourage l’investissement tout en maintenant un contrôle étroit sur les finances. Le Conseil représentatif, bien que limité, participe à ces débats budgétaires, apprenant progressivement le maniement des affaires publiques. Ses membres, issus des grandes familles et des élites religieuses, incarnent la transition entre l’ancien régime ottoman et l’ordre mandataire.
Cette organisation institutionnelle prépare le terrain à des évolutions ultérieures. En 1925, une crise politique et militaire secoue le mandat, notamment avec la révolte druze en Syrie. Au Liban, les tensions internes et les revendications pour une plus grande autonomie conduisent la France à accélérer le processus constitutionnel. Le Conseil représentatif, élargi et renforcé par l’expérience, sert de base à la rédaction de la Constitution de 1926. Proclamée le 23 mai 1926, celle-ci transforme l’État du Grand Liban en République libanaise, dotée d’un président de la République, d’un gouvernement et d’un Parlement bicaméral – le Sénat étant supprimé en 1927. Le système confessionnel, inscrit dans les textes électoraux issus de l’arrêté de 1922, perdure. Le mélange de représentation communautaire et territoriale demeure, avec des ajustements mineurs, le fondement du parlementarisme libanais.
Le fonctionnement quotidien du Conseil représentatif dans ses premières années illustre concrètement les dispositions de l’arrêté. Les séances se tiennent à Beyrouth sous la présidence d’un membre élu. Les débats portent sur les projets soumis par le gouverneur : répartition des impôts, création d’écoles, aménagement des routes reliant Beyrouth à la montagne et à la Békaa. Les représentants musulmans insistent sur l’équité fiscale et l’accès aux emplois publics. Les chrétiens, majoritaires, défendent le maintien des privilèges historiques du Mont-Liban. Le gouverneur, souvent un officier français ou un haut fonctionnaire nommé par le haut-commissariat, arbitre et tranche. Des commissions spécialisées sont formées pour examiner les dossiers techniques. Le Conseil émet des vœux et des avis motivés, qui sont transmis au haut-commissaire. Bien que dépourvu de pouvoir de veto, il acquiert une légitimité progressive auprès des populations. Les procès-verbaux de ses séances, conservés dans les archives mandataires, témoignent d’un apprentissage collectif de la délibération publique.
Parallèlement, l’arrêté du 8 mars 1922 s’inscrit dans une série de textes complémentaires. Un arrêté distinct, daté du 10 mars 1922, précise les modalités précises d’élection des membres, confirmant le suffrage à deux degrés et la répartition confessionnelle. Ces dispositions techniques assurent une application rapide et ordonnée. Le recensement de 1921, dont les résultats servent de base, établit la population du Grand Liban à environ 800 000 habitants, avec une légère majorité chrétienne. Cette donnée démographique justifie la composition du Conseil et légitime, aux yeux des autorités françaises, le choix d’un système mixte. Les élections de 1922 se déroulent sans incident majeur, malgré les critiques initiales. Les vainqueurs, souvent des notables modérés, s’engagent dans une collaboration constructive avec le pouvoir mandataire.
L’organisation territoriale accompagne cette structuration politique. Les quatre sandjaks disposent chacun d’un conseil local consultatif, calqué sur le modèle central. Beyrouth et Tripoli conservent leur statut de municipalités autonomes, dotées de conseils municipaux élus. Cette décentralisation administrative, voulue par de Caix, permet de gérer la diversité régionale tout en maintenant l’unité de l’État. Les communications s’améliorent : routes, lignes télégraphiques et services postaux relient désormais les régions périphériques à la capitale. Le gouverneur central coordonne ces efforts, s’appuyant sur le Conseil représentatif pour valider les priorités budgétaires. Ainsi, l’arrêté du 8 mars 1922 ne se limite pas à la création d’un organe parlementaire ; il impulse une véritable modernisation administrative.
Dans les mois qui suivent, le Conseil examine des questions concrètes telles que la réforme judiciaire, l’unification des codes et la création d’un tribunal mixte. Il participe également aux discussions sur l’éducation, où la France promeut l’enseignement laïque tout en respectant les écoles confessionnelles. Les représentants chiites du Sud et sunnites de Tripoli obtiennent des garanties sur la préservation de leurs statuts personnels. Ces débats, bien que limités par le cadre consultatif, contribuent à forger une culture du compromis entre communautés. Le gouverneur rend compte régulièrement au haut-commissaire des travaux du Conseil, soulignant son rôle d’école de la démocratie naissante.
L’arrêté fondateur de Robert de Caix s’accompagne d’une politique économique visant à intégrer le Grand Liban dans les circuits méditerranéens. La création de la Régie des tabacs et des alcools, la modernisation du port de Beyrouth et l’organisation d’une foire internationale en 1921 témoignent de cette ambition. Le Conseil représentatif est consulté sur ces projets, émettant des avis sur les concessions accordées aux sociétés françaises. Ces échanges préfigurent les mécanismes de contrôle parlementaire qui se développeront après 1926. Par ailleurs, la présence militaire française assure la sécurité des frontières, permettant aux institutions civiles de s’enraciner.
Au fil des sessions, le Conseil représentatif gagne en assurance. Ses membres apprennent à formuler des motions collectives, à négocier des amendements et à représenter les intérêts de leurs circonscriptions. Le gouverneur, tout en conservant l’initiative législative, tient compte de plus en plus des observations formulées. Cette dynamique, encouragée discrètement par le haut-commissariat, prépare le passage à un régime constitutionnel plus complet. La crise de 1925-1926, qui secoue la Syrie voisine, accélère le mouvement. Les autorités françaises, soucieuses de stabiliser le Liban, acceptent d’élargir les compétences de l’assemblée. Le Conseil existant sert alors de socle à la future Chambre des députés.
Les premiers travaux législatifs du Conseil portent sur la codification des droits coutumiers et sur l’harmonisation des régimes fiscaux entre les anciennes provinces ottomanes. Des commissions mixtes, composées de juristes français et de notables locaux, préparent les textes soumis à l’avis du Conseil. Ces efforts aboutissent à la création d’un cadre juridique unifié qui survivra à l’époque mandataire. Parallèlement, l’administration centrale renforce ses services : direction des finances, ministère de l’Intérieur embryonnaire, inspection des écoles. Le Conseil est régulièrement informé de ces avancées et appelé à se prononcer sur les priorités.
Ainsi, l’arrêté du 8 mars 1922, par ses dispositions précises sur l’élection, les pouvoirs et le rôle du gouverneur, instaure un équilibre institutionnel qui structure l’État libanais dans ses fondements. Le Conseil représentatif, organe élu à deux degrés selon des critères à la fois territoriaux et communautaires, devient le lieu où s’exprime la pluralité libanaise. Son fonctionnement, encadré mais réel, initie les élites à la pratique parlementaire. Cette architecture, conçue par Robert de Caix dans le contexte du mandat français, accompagne l’évolution du Grand Liban vers une république dotée d’institutions modernes. Les sessions successives du Conseil, consacrées aux affaires courantes de l’État, témoignent de cette mise en œuvre progressive et ordonnée.
