Le Liban traverse depuis des années une paralysie chronique de son administration publique. Ce n’est pas uniquement la faute des crises économiques ou des conflits politiques. Une réalité moins visible, mais plus profonde, explique en grande partie cette immobilité : les ministres, censés diriger, ne peuvent souvent rien faire sans l’aval des directeurs généraux. Ces hauts fonctionnaires, protégés par le système confessionnel et le clientélisme politique, exercent un pouvoir de blocage souvent supérieur à celui de leurs ministres de tutelle.
Dans toute démocratie fonctionnelle, le ministre représente le pouvoir politique, nommé par le chef du gouvernement, responsable devant le parlement. Le directeur général est un haut fonctionnaire nommé pour assurer la continuité et l’exécution technique des politiques. Mais au Liban, le système s’est inversé : le ministre passe, le DG reste. Le ministre décide en théorie, mais ne peut exécuter sans l’accord du DG.
De nombreux textes de loi ou décrets exécutifs exigent que le DG soumette les projets de décret à la signature du ministre, valide les plans d’exécution, gère les budgets internes et oriente les ressources humaines. Un ministre sans la collaboration du DG devient un figurant incapable de faire appliquer ses décisions.
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Plusieurs ministres des télécoms ont dénoncé publiquement l’impossibilité de réformer ou d’ouvrir le secteur sans l’accord du directeur général. En 2020, Talal Hawat, ministre, a évoqué l’inertie imposée par la bureaucratie, les contrats bloqués et l’absence de mise à jour technologique.
Le DG de l’électricité du Liban détient une autorité qui a résisté à plusieurs ministres de l’énergie successifs. Résultat : aucune stratégie de redressement du secteur ne s’est concrétisée depuis 20 ans, malgré l’arrivée de nouveaux ministres et l’élaboration de dizaines de plans.
Des blocages similaires existent au ministère de la Justice, où les directeurs généraux ou inspecteurs généraux peuvent influencer les nominations judiciaires et entraver les réformes structurelles.
Un ministre ne renverse pas la situation parce qu’il n’en a pas le pouvoir juridique : la législation libanaise permet rarement de forcer un DG à se soumettre. Il n’a pas le soutien politique, car les DG sont souvent soutenus par les partis. Il n’a pas la durée : un DG reste parfois en poste 20 ans, le ministre rarement plus d’un an.
Il faut modifier les textes de loi pour inverser la hiérarchie. Toute décision du ministre doit pouvoir s’imposer administrativement. Supprimer les clauses qui exigent l’accord préalable du DG pour les décisions stratégiques.
Il faut introduire un mécanisme de révocabilité des DG. Si un DG s’oppose systématiquement à la politique d’un ministre, le Conseil des ministres peut être saisi pour décider de son remplacement. Mettre en place une clause d’évaluation annuelle de performance.
Limiter les mandats des DG en interdisant les renouvellements perpétuels. Instaurer une durée maximale de 6 à 8 ans.
Créer une haute autorité de la fonction publique, indépendante. Elle assurerait le recrutement par concours, l’évaluation régulière, et la médiation entre ministres et DG en cas de conflit.
Protéger le ministre contre les blocages confessionnels. Toute opposition à une décision ministérielle pour des raisons communautaires devrait être sanctionnée comme abus de pouvoir administratif.
Le Liban ne pourra jamais se redresser sans rétablir la hiérarchie naturelle entre autorité politique et exécution administrative. Tant que les directeurs généraux agiront comme des chefs de tribu inamovibles, et que les ministres resteront prisonniers du système communautaire, aucune réforme ne verra le jour. Il ne suffit pas de changer les visages au pouvoir. Il faut changer les règles du jeu.
