Négociations avec le FMI : le blocage libanais face à une crise systémique et à des exigences incontournables

Un processus enlisé dans l’incapacité libanaise

Plus de trois ans après le lancement officiel des négociations entre le Liban et le Fonds monétaire international, aucun accord formel n’a vu le jour, malgré l’urgence extrême de la situation économique du pays. L’accord de principe conclu en avril 2022 devait constituer la première étape vers un programme d’aide financière structuré. Mais depuis, aucune réforme structurelle exigée par le FMI n’a été mise en œuvre, et le Liban reste à l’arrêt, pris dans une crise aux dimensions multiples : bancaire, monétaire, sociale, institutionnelle et politique.

La stagnation actuelle des négociations ne résulte pas d’un désaccord technique entre les deux parties, mais d’un refus politique de la part des autorités libanaises d’engager les réformes que le FMI considère comme incontournables. De ce fait, la partie libanaise se retrouve sans levier de négociation, alors que le FMI, seul détenteur de la crédibilité financière nécessaire pour débloquer l’aide internationale, a progressivement durci sa position, se contentant d’observer une situation de paralysie qu’il attribue à l’immobilisme volontaire des dirigeants libanais.

La nature multidimensionnelle de la crise libanaise

La crise libanaise est d’une nature systémique, touchant tous les piliers de l’économie et de l’État. Ce n’est pas une simple crise de liquidités, mais une triple crise bancaire, monétaire et de gouvernance.

Le secteur bancaire, historiquement hypertrophié et interconnecté avec les élites politiques, est virtuellement en faillite depuis 2019. Les banques, qui avaient investi massivement dans la dette publique libanaise, ont vu leurs actifs fondre lorsque l’État a fait défaut en mars 2020. En l’absence de restructuration, ces établissements sont aujourd’hui insolvables et incapables de restituer les dépôts à leurs clients. Le système bancaire libanais, autrefois vanté comme un pilier de stabilité régionale, est désormais complètement paralysé, incapable de financer l’économie, de garantir les dépôts, ou même d’assurer des opérations de base.

Sur le plan monétaire, la livre libanaise a perdu plus de 95 % de sa valeur en cinq ans, provoquant une hyperinflation continue. Les prix des biens de première nécessité ont été multipliés par dix, les salaires réels ont chuté, et l’épargne des ménages s’est évaporée. Cette dépréciation a été aggravée par la coexistence de multiples taux de change — officiel, parallèle, bancaire, et celui de la plateforme Sayrafa — qui ont généré une économie à deux vitesses, où seuls les acteurs proches du pouvoir ont pu profiter des arbitrages monétaires.

Parallèlement, l’État libanais est démissionnaire dans toutes ses fonctions essentielles. Il ne dispose plus d’un budget formel, fonctionne par allocations provisoires, et n’a ni stratégie macroéconomique ni plan de relance. L’administration est délégitimée, les services publics désorganisés, les infrastructures dégradées, et l’ensemble du système fonctionne sur la base de solutions informelles, de clientélisme et d’accords communautaires.

Dans ce contexte, la relance de l’économie passe nécessairement par un programme international crédible, adossé à une restructuration de la dette, une réforme bancaire, et une remise à plat des institutions publiques. Le FMI, en tant qu’acteur de dernier recours, est le seul capable de fournir ce cadre. Pourtant, le Liban, malgré son besoin vital, n’a pas su – ou pas voulu – entrer dans une logique de coopération réelle.

Les conditions du FMI : un cadre rigide mais transparent

Le FMI n’a jamais laissé place à l’ambiguïté : son soutien au Liban est conditionné à un ensemble précis de réformes, définies dans le cadre de l’accord préliminaire de 2022, réaffirmées en 2023 et 2024, et rappelées lors des échanges techniques de 2025. Ces conditions ne sont pas spécifiques au Liban ; elles répondent à un modèle classique d’ajustement structurel. Mais leur mise en œuvre, dans un pays aux institutions aussi fragmentées, s’est révélée politiquement explosive.

Voici les principales exigences du Fonds :

1. Restructuration du secteur bancaire
   Il s’agit de l’exigence centrale. Le FMI demande un audit complet des bilans bancaires, la reconnaissance des pertes, et leur répartition équitable entre l’État, les banques et les gros déposants. Cette étape implique la fermeture de certaines banques insolvables, la recapitalisation d’autres, et l’introduction de règles strictes de gouvernance bancaire. Le problème est que cette restructuration menace directement les intérêts des élites politico-financières, qui contrôlent une part importante du capital bancaire libanais.
2. Unification du taux de change
   Le FMI réclame un abandon du système multidevise actuel, au profit d’un taux de change unique et déterminé par le marché. Cette mesure vise à restaurer la transparence monétaire, à réduire les distorsions et à faciliter la reprise des investissements. Mais l’unification du taux de change entraînerait un ajustement brutal des prix, notamment des salaires publics et des subventions, et est donc repoussée pour des raisons sociales et électorales.
3. Adoption d’une loi sur le contrôle des capitaux
   Le Liban fonctionne depuis 2019 sans législation formelle sur les transferts de capitaux, ce qui a permis à des milliers de personnes bien connectées de transférer leurs fonds à l’étranger, pendant que la majorité de la population restait piégée dans les banques locales. Le FMI demande l’instauration d’un cadre légal pour encadrer les transferts et rétablir une forme d’équité. Or, cette loi reste bloquée par des députés soucieux de ne pas ouvrir d’enquête sur les mouvements de fonds passés.
4. Réforme des entreprises publiques
   Le Fonds exige des audits complets et une restructuration des grandes entreprises d’État, à commencer par Électricité du Liban, qui absorbe à elle seule près de 40 % du déficit public. Le FMI demande un arrêt des subventions non budgétées, la facturation réaliste de l’électricité, et une modernisation du réseau. Les partis politiques, qui utilisent ces entreprises comme outils de clientélisme, s’opposent à cette perte de contrôle.
5. Renforcement des institutions de lutte contre la corruption
   Le FMI souhaite la création d’une autorité indépendante chargée de surveiller les dépenses publiques, d’auditer les comptes de l’État, et d’assurer la transparence des marchés publics. Mais toute tentative en ce sens est vidée de sa substance par des amendements parlementaires successifs, ou neutralisée par des nominations partisanes.
6. Réforme fiscale
   Une nouvelle loi fiscale, plus équitable et progressive, est également demandée. Elle vise à augmenter les recettes de l’État, actuellement parmi les plus faibles au monde (moins de 10 % du PIB). Le FMI préconise un élargissement de l’assiette fiscale, une lutte contre l’évasion, et la taxation des hauts revenus et des propriétés foncières. Là encore, les intérêts croisés bloquent toute avancée.

Toutes ces mesures sont considérées comme indispensables avant tout décaissement. Le FMI ne souhaite pas répéter les erreurs du passé, où des aides furent versées sans contrôle, pour être détournées ou gaspillées. Le Liban est désormais perçu comme un dossier de haute vigilance, où seule une démonstration de volonté politique réelle pourra débloquer les fonds.

Pourquoi la partie libanaise bloque : stratégie d’évitement et refus de transparence

La principale raison du blocage réside dans le fait que les réformes exigées par le FMI menacent directement les fondements du système politique libanais. Les élites traditionnelles — qu’elles soient parlementaires, ministérielles, ou financières — perçoivent ces exigences non comme des ajustements techniques, mais comme des instruments de remise en cause de leur pouvoir, de leur influence économique et de leurs réseaux de clientélisme.

Les responsables libanais, en particulier ceux qui siègent au Parlement, refusent de voter des lois qui porteraient atteinte à leur base sociale ou à leurs intérêts financiers directs. Cela s’applique notamment à la loi sur le contrôle des capitaux, à la restructuration bancaire, ou à l’unification du taux de change. Ces trois mesures obligeraient à une transparence absolue des flux financiers et à un partage réel des pertes, ce que les dirigeants refusent de faire, pour éviter d’avoir à rendre des comptes.

Le système bancaire, de son côté, s’oppose à toute restructuration susceptible de mettre en lumière les erreurs de gestion et les liens avec le financement du déficit public. Les banques libanaises ont, pendant deux décennies, prêté massivement à l’État avec la garantie implicite que leurs pertes seraient couvertes. Aujourd’hui, elles refusent de reconnaître leur faillite ou d’assumer leur part de responsabilité. Le lobbying bancaire auprès des décideurs politiques est l’un des freins majeurs à la réforme.

Enfin, les grandes formations politiques ne souhaitent pas céder leur contrôle sur les entreprises publiques, les marchés publics, ou les flux de financement international. Toute réforme impliquant un audit indépendant, des appels d’offres transparents, ou la suppression des subventions clientélistes, est systématiquement sabotée ou retardée. Ce refus de l’État de se réformer n’est pas un accident mais une stratégie : celle de conserver un modèle qui permet l’enrichissement personnel, la distribution de faveurs, et la reproduction du pouvoir.

Ce mécanisme de blocage fonctionne à plusieurs niveaux. Dans les ministères, des fonctionnaires retardent volontairement les projets de loi. Au Parlement, les commissions enterrent les textes ou les modifient jusqu’à les rendre inopérants. Au sommet de l’État, le discours politique se limite à des déclarations vagues sur la souveraineté économique, sans plan d’action réel.

Cette stratégie d’évitement a un coût : elle a fait perdre au Liban toute crédibilité auprès de la communauté internationale. Le FMI, mais aussi les institutions comme la Banque mondiale ou les bailleurs arabes, ont suspendu leur aide en attendant une action concrète. Les diplomates en poste à Beyrouth rapportent que le Liban est désormais considéré comme un État sans volonté de réforme, incapable de se gouverner, et inapte à l’aide conditionnée.

Une dynamique de négociation déséquilibrée : le Liban sans levier

Face au FMI, le Liban ne détient plus aucun levier. Dans une négociation classique, un pays peut faire valoir des contraintes internes, des équilibres géopolitiques, ou une stratégie de réforme progressive. Dans le cas du Liban, tous ces arguments sont devenus caduques. Le pays est en défaut de paiement, sans budget, sans plan de relance, et avec une administration désorganisée. Il n’a plus les moyens de proposer un calendrier de réformes crédible.

Le FMI, de son côté, n’a aucune raison d’accélérer les choses. Il ne subit aucune pression pour débloquer les fonds, et préfère attendre une démonstration sérieuse de volonté. Il considère que le Liban doit prouver sa maturité institutionnelle avant de mériter l’assistance. Le rapport de force est donc entièrement à l’avantage du FMI, qui agit comme une cour de validation pour les autres bailleurs de fonds. Sans son feu vert, aucun prêt n’est possible, et aucun accord bilatéral n’est signé.

Le déséquilibre est tel que certains experts internationaux parlent désormais de « passivité calculée » de la part du FMI. L’institution sait que le Liban ne peut pas avancer, et préfère ne pas s’engager sur un programme qu’il ne pourrait pas contrôler. Le risque pour le FMI serait de voir son nom associé à un échec, comme cela a pu arriver dans d’autres pays. Pour éviter cela, il préfère l’immobilisme à un accord bâclé.

Conséquences économiques et sociales du blocage

Le coût de cette paralysie est gigantesque. En l’absence d’accord avec le FMI :

• Le secteur bancaire reste gelé. Les déposants ne peuvent pas récupérer leur argent. Les entreprises ne peuvent pas emprunter. Le crédit est inexistant.
• La livre libanaise continue de s’effondrer. Le taux parallèle atteint des niveaux historiques. Le salaire minimum réel est inférieur à 100 dollars.
• L’économie informelle prend le relais. Les transactions en cash, en dollars, se généralisent. L’État perd toute capacité fiscale.
• Les services publics sont en ruine. Électricité, eau, santé, éducation : tous les secteurs fonctionnent au ralenti ou dépendent d’aides extérieures.
• Les inégalités explosent. Une élite préservée continue de vivre en dollars, tandis que la majorité sombre dans la précarité.

Le blocage avec le FMI empêche tout retour de la confiance. Les investisseurs étrangers fuient, les entreprises ferment, les jeunes émigrent. La perspective d’une reprise est inexistante tant que le pays ne donne pas de signaux de changement. Le Liban est ainsi entré dans une phase de décroissance structurelle, où l’économie ne se contracte pas sous l’effet d’un choc passager, mais se détériore de manière continue et irréversible.

Tentative de relance législative : des amendements sous pression du FMI

Dans une tentative apparente de répondre aux critiques formulées par le Fonds monétaire international et à la décision du Conseil constitutionnel qui avait invalidé certaines dispositions initiales, le gouvernement libanais a soumis au Parlement un projet d’amendement à la loi sur la restructuration bancaire. Ces amendements, issus de consultations techniques menées avec les experts du FMI, visent à corriger les failles majeures de la première version du texte, notamment celles permettant aux banques de contourner ou de bloquer le processus de restructuration.

Ce projet amendé, bien que salué par certains comme un progrès formel, reste confronté à des obstacles politiques majeurs. Il remet en question les privilèges historiques du secteur bancaire et réduit l’influence directe des actionnaires et institutions financières sur les mécanismes de décision. Cette évolution législative est donc perçue comme une ligne rouge pour de nombreux partis, notamment ceux qui entretiennent des liens structurels avec les milieux bancaires.

Parmi les amendements les plus significatifs :

1. Renforcement du rôle de la Commission de Contrôle des Banques (BCCL)
   Le nouveau texte réaffirme explicitement que c’est la BCCL, et non la Banque du Liban, qui désignera des évaluateurs indépendants pour auditer chaque établissement avant toute décision de la Haute Commission Bancaire (HCB). Cela empêche le gouverneur de la BDL d’influencer directement le processus d’évaluation. En d’autres termes, le processus d’audit est désormais dissocié de la hiérarchie politique de la Banque centrale, assurant une meilleure neutralité technique.
2. Fin de l’option judiciaire pour les banques
   Le projet abolit le droit des banques à faire appel des décisions de restructuration ou de liquidation devant les tribunaux. Désormais, les décisions de la HCB sont finales et exécutoires, ce qui empêche les établissements concernés de paralyser le processus par une stratégie de contentieux prolongés. Cette disposition répond à l’une des demandes centrales du FMI : éviter toute judiciarisation susceptible de bloquer l’exécution rapide des plans de restructuration.
3. Respect strict de la hiérarchie des pertes
   Tous les passages ambigus qui permettaient d’édulcorer la règle de hiérarchie des pertes ont été supprimés. Ainsi, les actionnaires seront désormais les premiers à absorber les pertes, avant toute atteinte aux dépôts. Cela impose aux propriétaires des banques de recapitaliser leurs établissements ou de faire appel à des investisseurs extérieurs. Cette disposition constitue une avancée majeure, mais risque de susciter une forte opposition des cercles propriétaires.
4. Exclusion des représentants bancaires de la HCB
   Le représentant de l’Institution nationale de garantie des dépôts (NDGI), entité largement contrôlée par les banques, est exclu de la Haute Commission. De même, l’Association des organismes économiques, traditionnellement proche du patronat bancaire, perd son droit de proposer l’expert indépendant. Ces deux mesures réduisent l’influence directe des milieux bancaires dans la structure décisionnelle elle-même, rendant le processus plus indépendant.
5. Principe de protection individuelle des dépôts par banque
   Le texte introduit une disposition claire : chaque déposant est protégé séparément dans chaque banque, selon un seuil défini. Cette mesure empêche l’agrégation de tous les dépôts d’un même client dans plusieurs banques, ce qui aurait réduit son droit à indemnisation. Cette approche renforce la granularité du système et vise à protéger les petits déposants dans chaque institution, au lieu de considérer le secteur bancaire comme un tout homogène.
6. Réduction du pouvoir des actionnaires en phase de restructuration
   Dès qu’une banque entre en phase de gestion spéciale, son conseil d’administration est suspendu, et le gestionnaire provisoire nommé ne rend compte qu’à la Haute Commission Bancaire. Cela empêche les actionnaires d’orienter ou de retarder le processus de restructuration à leur avantage.

Ces modifications législatives répondent directement à plusieurs commentaires formels transmis par le FMI. Elles visent à renforcer l’indépendance des organes de supervision, à éviter les conflits d’intérêts, et à accélérer les prises de décisions. En théorie, ces amendements devraient rapprocher le Liban d’un programme avec le FMI.

Cependant, dans les faits, leur adoption reste incertaine. Le projet amendé doit encore être voté au Parlement, où de nombreux députés sont eux-mêmes liés au secteur bancaire ou sensibles aux pressions politiques. Les débats risquent d’aboutir à une dilution du texte, voire à un nouvel enlisement. Plusieurs responsables bancaires ont déjà exprimé leurs réserves, qualifiant le texte d’inacceptable, et évoquant un risque de « spoliation » pour les actionnaires.

Le FMI, pour sa part, observe cette évolution avec prudence. Il considère ces amendements comme un pas dans la bonne direction, mais exige leur adoption rapide, sans altération, et leur mise en œuvre effective. Il n’est plus question de se satisfaire d’un texte symbolique. L’institution attend des actes, des désignations officielles, des audits lancés, et des décisions exécutées.

Tant que ces conditions ne seront pas remplies, le FMI maintiendra sa position de retrait, et aucun programme d’aide n’entrera en vigueur. Ces amendements ne valent que s’ils sont suivis d’une réforme structurelle du secteur bancaire, d’une révision de la gouvernance financière, et d’un engagement politique soutenu au plus haut niveau.