Un cadre signé au sommet: l’État confie une partie de sa protection sociale à des accords-cadres
La scène est révélatrice d’un basculement silencieux du modèle social libanais. Un cadre général d’accords est signé entre un juge, Mahmoud Makkiya, et un représentant de l’Unicef, en présence du président du Conseil des ministres, Nawaf Salam. Ce détail institutionnel compte plus que la photo. Il signifie que l’action sociale ne se joue plus uniquement dans la dépense publique classique, ni même dans des programmes ponctuels gérés au cas par cas. Elle s’organise par contrats, par cadres, par textes qui fixent des règles de coopération, des responsabilités et des modalités d’exécution. La présence du chef du gouvernement donne un poids politique à cette approche. Elle laisse entendre que le dispositif ne relève pas seulement d’une relation technique entre une agence des Nations unies et une administration. Il s’inscrit dans une stratégie de gouvernance, où l’État cherche à sécuriser des mécanismes de protection sociale au moment où il peine à financer, à administrer et à délivrer lui-même des services de manière régulière. Ce type de cadre se lit comme une réponse à une contrainte structurelle: quand les finances publiques sont instables, quand les grèves bloquent les guichets, quand la collecte est contestée et que la société doute, la politique sociale passe souvent par une voie parallèle, plus robuste et plus traçable, celle des organismes internationaux qui disposent de procédures, d’outils de suivi et de capacité de déploiement rapide. Le contrat devient alors un substitut de capacité d’État. Il ne remplace pas l’État sur le papier, mais il organise une délégation pratique. Il crée aussi une forme de stabilité, parce qu’un accord-cadre offre des repères là où la décision budgétaire annuelle et la gestion administrative peuvent être erratiques. La logique implicite est celle d’une protection sociale “par dispositif”, et non plus “par promesse”. Dans un pays où le débat public se concentre sur des hausses de taxes et des décisions salariales, la signature d’un cadre de coopération sociale montre une autre dynamique: l’État cherche des filets qui tiennent sans dépendre d’un vote fiscal chaque mois. Cette dynamique peut rassurer à court terme, parce qu’elle maintient un minimum de protection pour les plus fragiles. Mais elle ouvre aussi une question de souveraineté sociale: qui décide des critères, qui contrôle les flux, qui rend des comptes, et comment l’État évite de devenir un simple signataire d’accords qu’il ne pilote pas pleinement.
Cette bascule contractuelle devient encore plus lisible si on la met en miroir avec le contexte de crise de l’État. Le même environnement institutionnel est traversé par une tension sur la capacité de l’administration à fonctionner. Une grève de la Ligue des employés de l’administration publique est annoncée, ce qui traduit un appareil public fragilisé au moment même où la société attend qu’il collecte, contrôle, délivre et paye. Dans une telle situation, la protection sociale gérée par contrats répond à une logique presque mécanique. Si l’État ne peut pas être présent partout, il s’appuie sur des partenaires qui le peuvent. Mais ce choix produit un effet de structure: la protection sociale n’est plus uniquement un droit produit par l’impôt et la loi, elle devient une prestation organisée par convention, adossée à des procédures de sélection, de suivi, de paiement et de contrôle qui sont souvent plus strictes que celles des administrations en crise. Le contrat protège contre l’improvisation, mais il peut aussi figer des règles de ciblage qui ne correspondent pas toujours aux perceptions de justice sociale. Il peut renforcer la traçabilité, mais il peut aussi créer un décalage entre le discours politique sur “l’État social” et la réalité d’un État qui délègue. La présence de Nawaf Salam lors de la signature indique que ce décalage est assumé, ou du moins reconnu comme une nécessité. Elle indique aussi que la question n’est plus marginale. Elle devient un enjeu central de gouvernance: reconstruire un État social sans moyens stables conduit souvent à un État social par contrats, où l’État organise, coordonne et endosse, mais où l’exécution s’appuie sur des partenaires capables de tenir la continuité.
L’État social “externalisé”: la logique du contrat comme bouclier contre la rupture des services
L’État social par contrats se comprend à partir d’un problème concret: la rupture. Quand les services publics se fragilisent, la première urgence n’est pas seulement de redistribuer, mais de garantir que l’aide arrive réellement, régulièrement, et selon des critères cohérents. Un accord-cadre avec l’Unicef, signé au niveau visible du pouvoir, traduit cette volonté de sécuriser la continuité. Le contrat devient un bouclier contre les variations internes. Il fixe des règles de collaboration qui survivent mieux aux aléas politiques et administratifs. Il permet de créer des canaux de mise en œuvre qui ne dépendent pas entièrement d’un ministère sous pression, d’un guichet fermé, ou d’un calendrier parlementaire incertain. Il permet aussi de mobiliser une expertise qui, en temps de crise, devient rare dans les administrations: gestion de bases de données, ciblage, vérification, suivi des bénéficiaires, mécanismes d’évaluation. Dans un pays où les débats fiscaux et salariaux se transforment en conflits de distribution, ces outils deviennent indispensables pour éviter que la protection sociale ne soit capturée par des réseaux, ou dispersée sans cohérence. Le contrat, ici, n’est pas seulement un acte juridique. Il est une architecture de gouvernance. Il définit qui fait quoi, comment on contrôle, comment on règle les litiges, comment on protège les données, et comment on rend compte. Même sans entrer dans le contenu détaillé du cadre signé, la forme même de l’événement indique une orientation: l’État libanais accepte que la protection sociale se gère par dispositifs contractualisés, plutôt que par un retour immédiat à un modèle budgétaire classique.
Cette externalisation contractuelle se nourrit aussi d’une réalité sociale: l’urgence se diffuse plus vite que les réformes. Les décisions fiscales et les mesures salariales, même quand elles sont présentées comme nécessaires, créent des effets de prix, des tensions sur le pouvoir d’achat, et des contestations sectorielles. Dans le même paysage, l’exécutif met en avant la nécessité d’améliorer la collecte, de renforcer le recouvrement et de mieux surveiller les points de passage pour augmenter les recettes, ce qui reconnaît implicitement que les fuites et les faiblesses de contrôle réduisent la capacité de l’État à financer durablement des politiques sociales. Le contrat avec une agence internationale devient alors une manière de réduire le risque d’échec. Là où l’impôt peut être contesté et partiellement évité, l’aide contractuelle peut être mieux ciblée et mieux suivie. Là où l’administration peut être paralysée, un programme externalisé peut continuer à fonctionner via ses propres circuits d’exécution. Mais cette solution a une contrepartie: elle transforme le rôle de l’État. L’État n’est plus le principal opérateur. Il devient un garant, un coordinateur, parfois un superviseur. Il signe, il facilite, il légitime. Et cette mutation peut durer, parce que la reconstruction d’une capacité administrative et financière prend des années. Le danger, pour le modèle social, est que l’exception devienne la norme. Plus l’État s’habitue à déléguer la protection sociale, plus il peut perdre les réflexes, les compétences et même la légitimité opérationnelle pour la reprendre pleinement. Le contrat protège contre la rupture, mais il peut aussi installer une dépendance. La question politique devient alors: comment utiliser l’externalisation comme pont vers un État social reconstruit, sans en faire un substitut permanent.
Le juge, le contrat et la confiance: pourquoi la dimension judiciaire compte dans un État social de crise
La présence d’un juge, Mahmoud Makkiya, dans la signature du cadre avec l’Unicef, n’est pas un détail décoratif. Elle signale que la protection sociale contractualisée se place aussi sous le signe du droit, donc de la confiance. Dans un pays où la contestation des mesures économiques passe souvent par la voie contentieuse, où des décisions publiques sont attaquées, où la légalité devient un champ de bataille, la dimension judiciaire peut jouer plusieurs rôles. Elle peut d’abord servir à sécuriser le cadre, à renforcer sa robustesse juridique, à limiter les zones grises, et à rassurer les acteurs internes qui craignent l’arbitraire. Elle peut ensuite servir à construire une légitimité: si la protection sociale est perçue comme externalisée, elle doit être perçue comme encadrée, sinon elle devient suspecte. Le droit devient un outil de crédibilisation, à la fois vis-à-vis du public et vis-à-vis des partenaires. Enfin, la dimension judiciaire renvoie à une question sensible: les données, les listes de bénéficiaires, les critères, les recours. Un État social par contrats implique souvent une gestion fine de l’information sociale. Dans un contexte où la confiance est fragile, l’encadrement juridique devient une condition pour éviter les accusations de favoritisme, de manipulation ou d’atteinte à la vie privée. La signature en présence de Nawaf Salam renforce ce signal: le pouvoir politique prend acte que l’État social ne peut pas se contenter d’une promesse morale. Il a besoin d’une forme juridique solide.
Cette recherche de robustesse juridique prend encore plus de sens dans un environnement où l’État est simultanément sommé de taxer, de payer et de contrôler. Les décisions fiscales, les discussions sur la TVA, les débats sur les recettes, et les tensions sur les salaires créent un climat où chaque transfert d’argent est suspect. Dans un tel climat, un dispositif social qui passe par des partenaires internationaux peut être perçu de deux manières opposées. Il peut être perçu comme plus propre, plus contrôlé, moins corruptible. Il peut aussi être perçu comme opaque, parce qu’il échappe aux circuits habituels de responsabilité politique. Le droit et le contrat servent alors à réduire cette ambiguïté. Ils définissent des obligations, des procédures, des mécanismes de reddition de comptes. Ils peuvent aussi faciliter l’articulation entre l’aide et les institutions nationales, afin d’éviter que l’État ne soit contourné. La présence d’un juge dans la signature suggère une volonté de donner au cadre une assise qui dépasse le simple protocole administratif. Mais cette assise ne règle pas tout. Elle ouvre une autre question, plus politique: si l’État social passe par contrats, qui peut contester ces contrats, et comment. Si un bénéficiaire estime être exclu injustement, quel est son recours réel. Si une administration estime que la coordination lui échappe, quel est son levier. Si le Parlement demande des comptes, sur quel document s’appuie-t-il. Le contrat peut répondre à ces questions s’il est transparent et intégré à une politique publique lisible. Il peut aussi les compliquer s’il fonctionne comme une boîte noire technocratique. L’enjeu, pour un État en crise, est d’éviter que la protection sociale externalisée ne devienne un domaine perçu comme hors contrôle démocratique.
Le risque de dépendance et la question de sortie: comment un État social par contrats redevient un État social par droits
Un État social par contrats est souvent une solution de stabilisation, mais il pose toujours une question de sortie. Le cadre signé avec l’Unicef, avec la présence du chef du gouvernement et d’un juge, montre que cette stabilisation est assumée au plus haut niveau. Mais la stabilisation n’est pas une stratégie complète. Elle doit être reliée à une reconstruction. Sinon, la dépendance s’installe. La dépendance ne signifie pas seulement dépendre de financements extérieurs. Elle signifie dépendre d’une capacité d’exécution extérieure. Cela peut devenir problématique si les priorités changent, si les enveloppes se réduisent, ou si les crises régionales déplacent les ressources. Cela peut aussi devenir problématique si la société commence à percevoir que l’État ne protège plus que par procuration. Dans un pays où la fiscalité devient plus lourde et où le coût de la vie se tend, cette perception est politiquement dangereuse. Les ménages peuvent se demander pourquoi ils paient plus si l’État ne délivre pas directement. Les agents publics peuvent se demander pourquoi l’État externalise alors qu’ils réclament une stabilisation. L’État social contractuel peut alors être pris dans une contradiction: il protège une partie des fragiles, mais il nourrit un sentiment de déclassement institutionnel. Il devient une solution sociale, mais un problème de souveraineté administrative.
La sortie, dans un tel modèle, consiste généralement à transformer progressivement des dispositifs contractuels en politiques publiques intégrées, avec des lois, des budgets et une administration capable de reprendre l’exécution. Or, ce mouvement est lent, et il dépend d’un élément clé: la capacité administrative. Quand l’administration est paralysée par des tensions et des grèves, la capacité de reprise recule. Quand la collecte est fragile et que l’État reconnaît la nécessité de renforcer le recouvrement et le contrôle, la capacité de financement stable est incertaine. Dans ce contexte, le contrat n’est pas seulement un outil. Il devient un substitut durable. La question politique devient donc la suivante: comment utiliser la contractualisation pour renforcer l’État, et non pour le remplacer. La réponse passe, en pratique, par l’articulation. L’État doit garder la main sur la définition des priorités sociales, sur la cohérence des critères, sur la coordination inter-ministérielle, et sur la transparence des résultats. Le partenaire international, lui, apporte l’exécution, la méthode, le suivi, et parfois le financement. Si cet équilibre se maintient, l’État social par contrats peut servir de pont. S’il se déséquilibre, il devient un modèle hybride où l’État signe et communique, mais ne pilote plus. La signature du cadre, telle qu’elle est rapportée, signale une volonté de formaliser et de sécuriser. La suite déterminera si cette formalisation sert à reconstruire un État social durable, ou à organiser un État social de substitution, stable mais dépendant.
