Au cœur des dysfonctionnements de l’État libanais, les nominations administratives restent un terrain miné par les impératifs confessionnels. En avril 2025, les tensions institutionnelles entourant les nominations diplomatiques ont illustré une fois de plus comment le système de quotas communautaires bloque les processus décisionnels, même lorsque des postes clés demeurent vacants depuis des mois. Ce cas précis, rapporté dans les cercles politiques beyrouthins, met en lumière les résistances persistantes face aux efforts de modernisation de l’administration, dans un contexte où le gouvernement de Nawaf Salam, formé en février 2025, s’efforce de relancer l’appareil étatique après des années de crise.

Le blocage des nominations diplomatiques, survenu fin avril 2025, a opposé différentes factions au sein du cabinet et du Parlement. Des sources proches des institutions ont indiqué que plusieurs ambassades et consulats libanais à l’étranger restaient sans titulaires, affectant la représentation du pays sur la scène internationale. Le ministère des Affaires étrangères, dirigé par Joe Rajji, a proposé une liste de candidats, mais les débats ont achoppé sur la répartition confessionnelle des postes. Selon les pratiques établies, ces nominations doivent respecter un équilibre entre les communautés maronite, sunnite, chiite, druze et autres, en ligne avec le pacte national de 1943 et les accords de Taëf de 1989. Un diplomate pressenti pour un poste en Europe, issu d’une communauté chiite, a vu sa candidature contestée par des représentants sunnites arguant que le rôle était « traditionnellement » réservé à leur groupe, invoquant des précédents historiques datant des années 1990.

Cette affaire a provoqué des réactions vives au sein des autorités religieuses. Un haut dignitaire chiite, proche du Hezbollah, a publiquement dénoncé ce qu’il a qualifié de « violation des droits communautaires historiques », lors d’une déclaration faite à Beyrouth le 30 avril 2025. Il a argumenté que toute nomination ignorant la « répartition équilibrée » risquait de déstabiliser l’unité nationale, rappelant que les postes diplomatiques ne sont pas seulement administratifs mais symbolisent la représentation plurielle du Liban. Ces termes, repris dans les médias arabophones, soulignent l’argumentaire classique sur la « répartition historique », où chaque communauté revendique un quota proportionnel à son poids démographique et politique. Le responsable religieux a insisté sur le fait que les accords de Taëf imposent une parité entre chrétiens et musulmans pour les postes de catégorie A, et que toute déviation pourrait être perçue comme une marginalisation des chiites, qui représentent environ 30 % de la population selon les estimations officieuses, faute de recensement officiel depuis 1932.

Le gouvernement, par la voix du Premier ministre Nawaf Salam, a tenté de dénouer la crise en convoquant une réunion extraordinaire du Conseil des ministres le 2 mai 2025. Lors de cette session, Salam a déclaré : « Nous devons prioriser la compétence et la transparence, tout en respectant les fondements de notre système constitutionnel. » Cette position, énoncée devant les ministres, reflète les engagements pris lors de la formation du cabinet en février 2025, où Salam avait exigé des personnalités non encartées pour éviter le clientélisme. Pourtant, la réunion n’a abouti qu’à un report des nominations, illustrant comment les pressions communautaires l’emportent souvent sur les impératifs d’efficacité. Le ministère de l’Intérieur, sous la direction de Ziad Makary, a été impliqué dans les discussions, soulignant que les retards affectent non seulement la diplomatie mais aussi la gestion des expatriés libanais, qui représentent une source vitale de devises pour l’économie en crise.

Ce cas n’est pas isolé. Plus tôt dans l’année, en mars 2025, un blocage similaire avait entouré les nominations judiciaires. Le Parlement avait approuvé une réforme judiciaire le 31 juillet 2025, visant à renforcer l’indépendance du pouvoir judiciaire, mais sa mise en œuvre s’est heurtée à des disputes sur les quotas. Une provision clé de la loi vise à réduire l’influence politique sur les juges, mais les nominations au Conseil supérieur de la magistrature ont été retardées en raison de désaccords confessionnels. Un juge maronite pressenti pour un poste a été contesté par des représentants sunnites, arguant d’un déséquilibre potentiel. Ces incidents rappellent que, depuis la fin de la guerre civile en 1990, les nominations administratives sont régies par un décret non écrit imposant des quotas, même si la Constitution n’explicite pas toujours ces mécanismes pour les postes subalternes.

Quand une nomination ravive la question des « droits » communautaires

La nomination de Nawaf Salam lui-même comme Premier ministre, en janvier 2025, a ravivé ces débats. Désigné le 13 janvier par 84 députés sur 128, Salam, un sunnite issu de la magistrature internationale, a été perçu par certains comme une rupture avec les traditions partisanes. Pourtant, son choix a suscité l’opposition du Hezbollah, dont le leader Hassan Nasrallah a critiqué publiquement la démarche lors d’un discours télévisé le 14 janvier 2025. Nasrallah a déclaré : « Cette nomination cherche à exclure certaines communautés et à imposer un agenda extérieur, ignorant les équilibres confessionnels qui garantissent la stabilité. » Ces mots, prononcés depuis un lieu non divulgué, soulignent comment les leaders religieux, souvent impliqués dans les affaires politiques, défendent les « droits communautaires » comme un rempart contre toute réforme perçue comme discriminatoire.

Dans ce contexte, la formation du gouvernement le 8 février 2025 a nécessité des négociations ardues pour respecter les quotas. Le cabinet de 24 ministres inclut cinq femmes et des figures comme Tarek Mitri en tant que vice-Premier ministre, Michel Menassa à la Défense, et Ghassan Salamé à la Culture. Chaque portefeuille a été attribué en tenant compte des communautés : le ministère des Finances, traditionnellement sunnite, est allé à un technocrate de cette confession, tandis que les Affaires sociales ont été confiées à un chiite. Un blockage final a surgi autour du cinquième ministre d’un groupe confessionnel spécifique, comme l’a rapporté l’Institut de recherche international pour la stratégie (IRIS) dans une analyse du 14 février 2025. Des représentants druzes ont argué que leur quota n’était pas suffisamment représenté, forçant un ajustement de dernière minute.

Ces réactions illustrent un phénomène récurrent : chaque nomination est scrutée à l’aune des « droits historiques ». Un responsable religieux maronite, lors d’une homélie à Bkerké en février 2025, a averti que « toute entorse aux quotas risque de raviver les divisions du passé », faisant référence à la guerre civile de 1975-1990. L’argumentaire repose sur l’idée que les postes administratifs ne sont pas seulement fonctionnels mais symbolisent l’inclusion communautaire. Dans le cas des nominations diplomatiques d’avril, un porte-parole du grand mufti sunnite a émis une déclaration similaire, insistant sur la nécessité de consulter les autorités religieuses pour valider les équilibres.

Les termes utilisés dans ces critiques sont souvent codifiés. La « répartition historique » renvoie au recensement de 1932, qui fixait les proportions : 6 chrétiens pour 5 musulmans. Bien que les accords de Taëf aient ajusté cela à une parité, les quotas persistent pour les postes de grade 1, comme les directeurs généraux des ministères. En mars 2025, plus de 60 postes de ce niveau restaient vacants, selon des déclarations officielles du ministère d’État pour la Réforme administrative. Ces vacances, dues aux disputes confessionnelles, paralysent l’administration, comme l’a noté le Premier ministre Salam lors d’une conférence de presse le 21 mars 2025 : « Nous ne pouvons avancer sans consensus, mais le consensus ne doit pas être un prétexte à l’inaction. »

Les quotas comme frein aux réformes administratives

Ce cas exemplifie un phénomène plus large : les quotas confessionnels agissent comme un frein structurel aux réformes. Dans un système où l’État est architecturé autour des communautés, les nominations basées sur la compétence pure se heurtent systématiquement à des veto communautaires. Par exemple, les concours administratifs, prévus par la loi sur la fonction publique de 1959, sont souvent suspendus ou manipulés pour respecter les quotas. En 2025, le Conseil de la fonction publique a tenté d’organiser des examens pour 150 postes de direction, mais les inscriptions ont été limitées par des critères confessionnels, comme l’a révélé un rapport interne du gouvernement en juin.

Les tensions permanentes autour des postes clés, tels que les directions générales des ministères ou les ambassades, découlent directement de cette logique. Le ministère des Télécommunications, par exemple, a vu son directeur général d’Ogero nommé en mai 2025 après des mois de débats, uniquement parce que le candidat respectait le quota maronite. De même, le Conseil pour le développement et la reconstruction (CDR), chargé des projets infrastructurels, a connu des nominations controversées le 29 mai 2025, où des représentants chiites ont exigé un rééquilibrage. Ces blocages entraînent des retards dans l’exécution des budgets, comme le draft du budget 2026 discuté en septembre 2025 avec le coordinateur spécial de l’ONU.

Le système confessionnel, inscrit dans la Constitution, impose que les postes soient répartis proportionnellement. Pour les grades supérieurs, un décret informel exige une consultation des leaders communautaires, ce qui transforme les nominations en négociations politiques. En juillet 2025, la réforme judiciaire approuvée par le Parlement visait à introduire des critères objectifs, mais son application reste entravée. La ministre de la Justice, dans une déclaration le 2 mai 2025, a admis que « l’absence de clarification sur la nature juridique du Conseil supérieur de la magistrature complique les nominations ».

Ces freins se manifestent aussi dans les élections locales. Les municipales de mai 2025, les premières depuis 2016, n’ont pas appliqué de quotas religieux, contrairement aux parlementaires, mais les listes électorales ont dû refléter les équilibres communautaires pour éviter les contestations. Avec 9321 candidats, dont 1179 femmes, les élections ont mis en évidence comment les quotas informels influencent même les scrutins locaux, bloquant des candidatures indépendantes.

Réformes annoncées et réalité des résistances

Le discours officiel sur la transparence et la lutte contre le clientélisme contraste avec ces contraintes. Lors de sa prise de fonction, le Premier ministre Salam a promis un gouvernement « de réforme et de salut », priorisant les réformes financières et administratives. En février 2025, il a déclaré au palais présidentiel : « Notre cabinet priorisera les réformes financières, en coordination avec les institutions internationales. » Pourtant, chaque avancée se heurte à des lignes rouges communautaires. La formation du cabinet elle-même a évité le « tiers bloquant » aux alliés du Hezbollah, mais les nominations subséquentes restent conditionnées aux quotas.

En juillet 2025, l’ONU a appelé à une récupération urgente, notant que des réformes pilotées pourraient inverser la trajectoire économique, avec une croissance projetée à 8,2 % en 2026. Le coordinateur spécial de l’ONU, lors d’une rencontre avec le ministre des Finances le 19 septembre 2025, a discuté du budget 2026, insistant sur « les efforts en cours du cabinet libanais pour avancer sur les réformes essentielles ». Cependant, les résistances persistent : les quotas rendent difficile la mise en œuvre des promesses, comme la digitalisation de l’administration annoncée en octobre 2025.

Le partenariat signé le 29 octobre 2025 entre l’UNOPS et le ministère d’État pour la Réforme administrative vise à accélérer la transformation numérique, renforçant les capacités institutionnelles. Le ministre concerné a déclaré : « Ce mémorandum soutiendra les efforts du gouvernement pour améliorer la gouvernance et la transparence. » Malgré cela, les quotas freinent l’application, car les postes impliqués dans la réforme doivent respecter les équilibres confessionnels, retardant les recrutements.

Les promesses de lutte contre le clientélisme, énoncées dans le programme gouvernemental approuvé le 26 février 2025 par 95 voix au Parlement, incluent des mécanismes anti-corruption. Pourtant, les résistances communautaires, souvent relayées par des leaders religieux, protègent les réseaux clientélistes. Par exemple, les nominations au sein de la Banque centrale, critiquées en novembre 2025, illustrent comment les quotas préservent les influences partisanes.

Quels leviers de transformation dans un cadre confessionnel ?

Dans ce cadre, des pistes émergent pour transformer le système sans le démanteler. Une rotation stricte entre communautés pour les postes clés est évoquée dans les débats parlementaires, comme lors de la session du 30 septembre 2025 sur les élections de 2026. Cela permettrait de dépersonnaliser les nominations, en imposant des termes limités. Des mécanismes de concours anonymes, testés dans le secteur judiciaire depuis juillet 2025, pourraient être étendus, où les candidats sont évalués sans référence à leur confession jusqu’à la phase finale.

La limitation de l’intervention des autorités religieuses fait aussi l’objet de discussions. En octobre 2025, le ministère de l’Intérieur a fixé les dates d’inscription pour le vote des expatriés aux élections de 2026, du 2 octobre au 20 novembre, marquant une étape administrative dans un contexte de tensions. Des propositions visent à exclure les leaders religieux des consultations formelles sur les nominations, confiant cela à un comité parlementaire mixte. Ces scénarios, explorés dans les rapports de l’ONU sur la récupération, montrent un pessimisme sur les blocages immédiats, mais un espoir que la crise post-guerre avec Israël force de nouvelles pratiques.

En novembre 2025, les inscriptions pour les expatriés ont atteint 87 067 au 17 novembre, selon les ministères de l’Intérieur et des Affaires étrangères, reflétant l’engagement de la diaspora. Ces dynamiques soulignent les implications immédiates des quotas sur la préparation électorale, où les listes doivent anticiper les équilibres confessionnels pour éviter des contestations judiciaires. Les efforts pour inclure plus de femmes, comme dans les municipales de mai avec 1179 candidates, indiquent une évolution graduelle, mais les résistances persistent dans les nominations administratives, affectant la gestion quotidienne de l’État.