Depuis l’éclatement de la crise économique et financière en octobre 2019, le Liban traverse une tempête sans précédent, avec un secteur bancaire au bord de l’effondrement, des dépôts gelés pour des millions de citoyens et une économie en chute libre. La nouvelle loi sur la restructuration des banques, adoptée par le Parlement libanais le 31 juillet 2025 et publiée au Journal officiel le 21 août, ambitionne de remettre de l’ordre dans ce chaos en établissant un cadre pour réformer ou liquider les établissements insolvables. Présentée comme une étape cruciale pour répondre aux exigences du Fonds monétaire international (FMI) et débloquer une aide financière internationale, cette législation suscite pourtant une méfiance profonde. Dans un pays où les banques ont manipulé leurs bilans financiers à travers des audits frauduleux dans les années précédant la crise et cessé de publier leurs comptes officiels depuis 2019, la suspicion est de mise. Les pertes bancaires, estimées entre 70 et 100 milliards de dollars, et l’opacité persistante alimentent les craintes que cette loi serve davantage à protéger les élites financières qu’à rendre justice aux déposants spoliés. Alors que le Liban négocie un programme d’aide avec le FMI, cette réforme, bien que nécessaire, apparaît comme un compromis fragile, loin des standards de transparence observés dans les restructurations bancaires aux États-Unis ou en Europe.
Le contexte est apocalyptique. Depuis 2019, les banques libanaises ont imposé des contrôles de capitaux illégaux, limitant les retraits à des montants dérisoires, transformant les dépôts en « lollars » – des dollars virtuels inaccessibles. La livre libanaise a perdu plus de 98 % de sa valeur face au dollar, l’inflation a atteint des sommets historiques, et le PIB a chuté de plus de 40 %, plongeant 80 % de la population dans la pauvreté. Les réserves de la Banque du Liban (BDL) ont fondu, passant de 30 milliards à moins de 10 milliards de dollars nets, tandis que la dette publique dépasse 150 % du PIB. Les gouvernements successifs, paralysés par des rivalités sectaires, ont échoué à adopter des réformes sérieuses, proposant des plans biaisés qui privilégiaient le sauvetage des actionnaires bancaires au détriment des déposants. Sous l’ancien gouverneur Riad Salamé, accusé de détournement de fonds et d’enrichissement illicite à hauteur de centaines de millions de dollars, la BDL a été pointée du doigt pour avoir orchestré une ingénierie financière opaque, avec des audits complaisants masquant des pertes abyssales liées à des investissements massifs dans des Eurobonds d’État surévalués. « Les bilans bancaires des années pré-crise étaient des fictions validées par des auditeurs complices », affirme un rapport récent d’une ONG internationale, soulignant l’absence totale de publication de bilans depuis 2019, en violation des normes internationales de transparence.
La loi de restructuration, officiellement intitulée « Réforme et réorganisation des banques au Liban », vise à établir un cadre pour assainir le secteur, répondant partiellement aux conditions du FMI pour un programme d’aide. Élaborée après des mois de débats et amendée suite aux critiques du gouverneur intérimaire de la BDL, Wassim Mansouri, elle crée une Haute Commission bancaire (HCB) pour décider du sort des banques. Mais cette réforme, suspendue à l’adoption d’une loi complémentaire sur la régularisation financière et la récupération des dépôts, soulève des questions critiques : garantit-elle une justice équitable pour les déposants, ou protège-t-elle les responsables du désastre ? Dans un pays où la corruption est endémique, l’opacité des bilans bancaires et les antécédents de fraudes jettent une ombre sur cette initiative.
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Une commission aux pouvoirs immenses, mais à l’indépendance incertaine
La pierre angulaire de la loi est la Haute Commission bancaire (HCB), une entité bicamérale logée au sein de la BDL et financée par elle. La première chambre, dédiée aux sanctions, réunit le gouverneur de la BDL (président), son premier vice-gouverneur, le directeur général des Finances, un juge expérimenté nommé par le Conseil des ministres sur proposition du ministre de la Justice (issu d’une liste du Conseil supérieur de la magistrature), le président de la Commission de contrôle des banques (BCC) et le président de l’Institut national de garantie des dépôts (INGD). Elle se réunit sur invitation du président ou à la demande de deux membres, avec un quorum de quatre et des décisions prises à la majorité de trois voix, le gouverneur tranchant en cas d’égalité.
La seconde chambre, chargée des restructurations et liquidations, comprend le gouverneur (président), le premier vice-gouverneur, un expert en fusions-acquisitions nommé par le Conseil des ministres sur recommandation du ministre des Finances, un juge similaire, un représentant de l’INGD (non issu des banques commerciales) et le directeur général des Finances. Le président de la BCC participe sans droit de vote. Cette chambre se réunit à la demande du président ou de trois membres, avec un quorum de quatre et des décisions à la majorité, le gouverneur ayant le vote décisif.
Cette structure confère à la BDL un pouvoir démesuré, une institution pourtant entachée par des décennies de gestion opaque. Les bilans frauduleux pré-2019, validés par des audits complaisants de firmes comme Deloitte ou EY, ont permis aux banques de masquer des expositions massives à la dette souveraine, représentant jusqu’à 60 % de leurs actifs. Depuis 2019, l’absence de publication de bilans – une pratique illégale selon les normes de Bâle – a permis de dissimuler des pertes estimées entre 70 et 100 milliards de dollars. La loi exige des membres de la HCB une déclaration d’indépendance : pas d’actions, de postes de direction ou de conseil, de dettes ou de dépôts supérieurs à 100 000 dollars dans une banque au cours des deux dernières années, ni de liens familiaux jusqu’au quatrième degré avec des actionnaires ou dirigeants. En cas de conflit, le membre est exclu, et la décision passe à la majorité des restants.
Mais dans un Liban où les réseaux clientélistes et sectaires sont omniprésents, ces garde-fous semblent insuffisants. Les nominations par le Conseil des ministres, souvent soumises à des quotas confessionnels, risquent de politiser la commission. Le FMI recommande de reporter la création de la seconde chambre jusqu’à la réforme de l’INGD, dominé par les intérêts bancaires, ce qui pourrait retarder l’application de la loi. « Une commission contrôlée par la BDL, qui a elle-même couvert les malversations passées, inspire peu de confiance », note un analyste financier, soulignant le risque que la HCB serve à protéger les élites plutôt qu’à assainir le secteur.
Évaluation des banques : un processus miné par l’opacité et les contestations
La loi confie à la BCC la nomination d’évaluateurs indépendants pour estimer la valeur nette des actifs et les pertes des banques, en suivant des normes internationales tout en intégrant les mesures prudentielles de la BDL. Ces experts, financés par la BDL, doivent être intègres et sans liens avec les banques. Leurs rapports sont transmis à la HCB avec des recommandations sur la restructuration ou la liquidation.
Mais ce processus est entaché de failles. Les banques ont 30 jours pour contester les rapports, une disposition critiquée par le FMI comme contraire aux pratiques internationales, où les évaluations sont finales pour éviter les pressions. « Permettre aux banques, responsables de la crise via des audits frauduleux, de défier leur diagnostic est absurde », argue un économiste. Avant 2019, des audits complaisants ont permis à des établissements comme la Banque Audi ou la Bankmed de déclarer des profits fictifs, masquant des pertes liées à des investissements dans des titres d’État surévalués. Depuis 2019, l’absence de bilans publics – en violation des obligations légales – a obscurci l’étendue réelle du désastre. La HCB peut ordonner une réévaluation pour « raisons légitimes », mais ce pouvoir discrétionnaire pourrait être exploité pour retarder ou manipuler les décisions.
L’insolvabilité est définie par l’incapacité à respecter les ratios de capitaux minimaux, à maintenir la liquidité, à payer les dettes à échéance, à générer des profits durables ou à respecter les conditions de licence. En cas d’échec, la HCB choisit entre des outils de réforme (bail-in, recapitalisation, transfert d’actifs, fusion) ou la liquidation. Les pertes sont absorbées selon une hiérarchie : actions ordinaires et primes (rang 1), avances en capitaux primaires (rang 2), actions préférentielles et dettes subordonnées (rang 3), dettes subordonnées non capitalisées (rang 4), dépôts des gros actionnaires et dirigeants (rang 5), obligations et passifs non sécurisés (rang 6), dépôts clients non protégés (rang 7), dépôts protégés (rang 8). Les exemptions incluent les impôts, les dépôts en livres et les « new money » post-octobre 2019.
Cette hiérarchie s’inspire de cadres comme le Bank Resolution and Recovery Directive (BRRD) européen ou le Dodd-Frank Act américain, mais son application est compromise par l’opacité des bilans. Le FMI critique l’absence de lien explicite entre cette hiérarchie et les liquidations, qui se réfèrent à des normes d’audit internationales et à une future loi sur la régularisation financière, encore inexistante. Cette ambiguïté juridique pourrait permettre aux banques de minimiser leurs pertes, au détriment des déposants.
Des outils de restructuration puissants, mais vulnérables aux abus
La HCB dispose d’un arsenal impressionnant : nommer un gestionnaire intérimaire, limoger ou rejeter des dirigeants, approuver des plans de réforme, forcer la vente d’actifs, stopper des opérations, modifier structures légales ou dettes, suspendre droits de résiliation anticipée (jusqu’à trois jours pour contrats financiers), interdire dividendes, récupérer fonds indûment payés aux dirigeants sur 10 ans, ou poursuivre actionnaires, dirigeants et auditeurs pour délits sur la même période.
Ces pouvoirs évoquent ceux de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) aux États-Unis, qui a liquidé des banques comme Silicon Valley Bank en 2023, ou de l’Autorité de résolution unique (SRB) européenne. Mais au Liban, où les banques ont manipulé leurs bilans pré-2019 et cessé toute transparence depuis, ces outils risquent d’être détournés. La HCB peut déroger à l’égalité des créanciers pour préserver la stabilité ou maximiser les bénéfices collectifs, une clause vague propice aux favoritismes. Les inversions partielles de write-downs, autorisées sous conditions, manquent de garde-fous stricts. « Dans un pays où la BDL a couvert des malversations, ces pouvoirs pourraient servir à protéger les coupables », avertit un observateur.
Liquidation : une menace crédible, mais mal encadrée
En cas d’échec de la restructuration, la HCB raye la banque de la liste de la BDL et nomme un liquidateur ou un comité de six : représentants des créanciers, actionnaires, déposants, experts bancaire et légal, et le président de l’INGD. Ce comité élabore un plan de liquidation approuvé par la HCB, visant à maximiser la valeur pour les créanciers selon la hiérarchie des pertes.
En cas de soupçons de délits, des gels d’actifs, interdictions de voyage et saisies préventives peuvent être imposés pour six mois, avec poursuites judiciaires possibles. Les créanciers doivent déclarer leurs droits dans les trois mois, sous peine de forfeiture. L’INGD couvre les dépôts protégés selon la future loi.
Mais le FMI critique le manque de clarté sur la primauté de la loi et le report de la seconde chambre jusqu’à la réforme de l’INGD, dominé par les banques. Contrairement aux liquidations rapides de la FDIC ou du BRRD, le processus libanais, entravé par l’absence de bilans fiables, risque de prolonger l’incertitude, favorisant les élites au détriment des déposants.
Les critiques du gouverneur : un plaidoyer intéressé ?
Wassim Mansouri a critiqué le projet initial pour atteinte à la séparation des pouvoirs, conflit avec la loi monétaire de 1963, incohérence institutionnelle et risques pour les droits individuels, arguant qu’un transfert des pouvoirs à une entité politique sapait l’indépendance de la BDL. Ces remarques ont conduit à des amendements renforçant le rôle de la BDL, mais elles soulèvent une question : s’agit-il de défendre la transparence ou de protéger une institution impliquée dans la crise ? Les audits frauduleux pré-2019, souvent validés par la BDL, et l’absence de bilans depuis six ans jettent un doute sur sa crédibilité.
Le FMI : un appel à plus de rigueur ignoré
Le FMI, dans son rapport de juin 2025, a salué des avancées mais fustigé plusieurs points : supprimer le droit de contestation des banques, rétablir des objectifs clairs (stabilité, continuité des fonctions critiques, protection des déposants, minimisation des fonds publics), lier la hiérarchie aux liquidations, clarifier la primauté légale. « Sans résolution des pertes et protection des déposants, l’économie restera paralysée », a-t-il averti, notant que le Liban est devenu une économie cash-based, avec des transactions informelles dominant.
Ces critiques soulignent un écart avec les standards internationaux, où des cas comme la liquidation de Washington Mutual (2008) ou le bail-in de Banco Popular (2017) ont imposé une discipline stricte. Au Liban, l’opacité persistante des banques, qui n’ont publié aucun bilan depuis 2019, rend la loi vulnérable aux manipulations.
Une réforme suspendue à un futur incertain
La loi reste inopérante sans la loi sur la régularisation financière, qui définira les protections et les haircuts. Avec des pertes colossales, les déposants craignent un vol légalisé, tandis que les banques plaident pour des aides publiques – une aberration dans un État failli. « Si les pertes ne sont pas partagées équitablement, ce sera une trahison », prévient un économiste.
Cette loi, bien que nécessaire, est entachée par l’héritage d’un secteur bancaire qui a truqué ses bilans et opéré dans l’opacité totale depuis 2019. Sans transparence, accountability ni sanctions pour les responsables – banquiers, auditeurs, régulateurs – elle risque de n’être qu’un écran de fumée, prolongeant l’agonie d’un Liban asphyxié par la corruption.
