En 2025, Nawaf Salam est devenu le visage le plus net d’une idée devenue rare à Beyrouth : réformer par le droit, gouverner par des procédures, et replacer l’État au centre d’un pays qui s’est longtemps géré par arrangements. Sa nomination comme Premier ministre désigné le 13 janvier, puis la formation d’un gouvernement le 8 février, ont ouvert une séquence politique que beaucoup attendaient depuis la crise de 2019 : un exécutif doté d’une légitimité fraîche, avec une feuille de route affichée sur la finance, la justice et la stabilité. Mais 2025 a aussi montré la limite d’une promesse de réforme dans un système construit pour absorber, ralentir, neutraliser.
Le paradoxe est simple : plus l’exécutif tente d’avancer sur les dossiers structurants, plus il heurte les intérêts qui vivent du statu quo. Au Liban, le “système” n’est pas une abstraction. Il a des relais au Parlement, des protections juridiques, des administrations habituées à l’inertie, et des secteurs capables de transformer chaque réforme en bataille existentielle. L’année n’a pas invalidé la démarche de Nawaf Salam ; elle l’a mise à nu. Gouverner, au Liban, ce n’est pas seulement décider : c’est survivre à ce que la décision déclenche.
Un Premier ministre “hors appareil” dans un pays d’appareils
Le parcours de Nawaf Salam a compté, en 2025, autant que son programme. Il arrive à la tête du gouvernement avec une image d’homme de droit et d’international, ancien président de la Cour internationale de Justice, donc moins identifié aux appareils partisans locaux que la plupart de ses prédécesseurs récents. Dans un pays où la légitimité politique se fabrique souvent par les réseaux, cette singularité a produit deux effets contradictoires.
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D’un côté, elle a créé une attente : celle d’un exécutif moins prisonnier des compromis de coulisse, capable de réouvrir les dossiers bloqués par les intérêts croisés. De l’autre, elle a généré une méfiance : celle des forces politiques qui lisent toute réforme comme une menace pour leurs marges de manœuvre, et tout discours de “responsabilité” comme un prélude à la désignation de perdants.
La nomination de Salam a été rendue possible par un contexte institutionnel reconfiguré : l’élection d’un président le 9 janvier a restauré une chaîne de décision au sommet. Sans ce verrou levé, la question du gouvernement restait, de facto, secondaire : un pays sans président fonctionne en mode dégradé, et les grandes réformes y deviennent presque impossibles à porter.
La formation du gouvernement : un acte politique sous contrainte
Le 8 février, un cabinet de 24 ministres est annoncé. Dans la narration officielle, c’est un “retour au gouvernement plein” après un long cycle de gestion intérimaire. Dans la réalité politique libanaise, c’est une équation plus complexe : former un gouvernement, c’est créer un équilibre capable de tenir, pas seulement une équipe capable de travailler.
Dès la formation, la contrainte apparaît : composer sans se faire avaler. L’exécutif doit intégrer des sensibilités politiques, ménager des blocs, rassurer des partenaires internationaux, tout en gardant une cohérence minimale. Il doit aussi se positionner sur les deux dossiers qui définissent le Liban depuis 2019 : l’effondrement bancaire et la question de l’État de droit.
Au moment d’annoncer son cabinet, Nawaf Salam fait des priorités explicites : réformes financières, reconstruction, et engagement à appliquer une résolution de l’ONU considérée comme centrale pour la stabilité à la frontière sud. L’affichage est clair : l’économie et la sécurité sont indissociables. Sans stabilité, pas d’investissement ; sans réforme, pas d’aide ; sans aide, pas de sortie de crise. Mais cette clarté annonce aussi la violence politique des mois suivants : chaque chantier touche un nœud d’intérêts.
Réformer, c’est toucher au cœur : la crise bancaire comme mur principal
Le test majeur de 2025, pour l’exécutif, a été bancaire. Depuis 2019, le Liban vit avec une fiction politiquement utile : les pertes existent, mais la répartition des pertes reste repoussée, car elle oblige à choisir entre quatre groupes puissants ou douloureux : l’État, la banque centrale, les banques commerciales, et les déposants.
En décembre 2025, le gouvernement franchit un seuil : il approuve en Conseil des ministres un projet de loi destiné à encadrer l’identification et la répartition des pertes, souvent désigné comme le texte du “financial gap”. Le vote est serré. Le pays est dans la rue. Les banques s’opposent. Les déposants craignent d’être, une fois de plus, le réservoir de pertes d’un système dont ils ne sont pas les architectes.
La logique du texte est, sur le papier, un basculement : reconnaître qu’il existe un trou, et organiser un mécanisme de restitution graduelle des dépôts gelés, avec un traitement différencié selon la taille des dépôts. Dans les annonces, la promesse est forte : protéger les petits déposants, structurer le remboursement, remettre de l’ordre, et répondre aux exigences de réforme associées aux discussions avec le FMI.
Mais la politique libanaise commence là où le papier s’arrête.
Première friction : l’acceptabilité. Toute “répartition des pertes” signifie qu’une partie de la société perd, ou renonce. Les déposants ne veulent pas payer la facture d’un système de connivence ; les banques contestent la faisabilité et la responsabilité ; l’État est accusé d’avoir été complice par inertie ; la banque centrale se retrouve, une fois encore, au centre de la tempête.
Deuxième friction : le Parlement. Le gouvernement approuve, mais la loi doit passer la chambre, être amendée, être défendue contre des forces capables d’enterrer un texte en commission ou de le vider de sa substance. Au Liban, une réforme économique est rarement détruite par un “non” frontal ; elle est souvent dissoute par mille retouches.
Troisième friction : la confiance. Même lorsqu’un texte est voté, il doit être cru. Or, depuis 2019, la confiance a été brisée par la multiplication de promesses contradictoires sur les dépôts, les taux, la monnaie et les responsabilités. Un gouvernement peut annoncer un mécanisme ; il ne peut pas décréter que le public y croira.
Pour Nawaf Salam, le choix de pousser ce dossier en 2025 a une conséquence politique immédiate : il sort du confort de l’ambiguïté. Il endosse une position. Et au Liban, endosser une position sur l’argent, c’est provoquer une guerre politique.
La justice : relancer sans libérer
Le second chantier, moins technique mais tout aussi explosif, est celui de la justice. 2025 est marquée par la reprise des démarches du juge d’instruction Tarek Bitar dans l’enquête sur l’explosion du port de Beyrouth, après une longue paralysie. Cette reprise, en janvier, a eu un effet immédiat sur le climat politique : elle a remis la question de l’impunité au centre, et elle a réactivé les réflexes de défense de ceux qui redoutent que l’enquête remonte les chaînes de responsabilité.
Dans le discours public, un gouvernement réformateur est censé soutenir l’indépendance judiciaire. Dans la réalité, l’exécutif libanais évolue dans un champ miné : immunités, pressions, conflits d’institutions, et capacité des acteurs politiques à transformer le judiciaire en bataille politique.
L’année 2025 n’a pas “résolu” le dossier du port ; elle l’a remis en mouvement. Et ce mouvement dit beaucoup sur la nature du système : dès qu’un dossier touche aux responsabilités des puissants, il devient un combat d’usure. Le gouvernement peut proclamer le soutien à la justice ; il ne contrôle pas seul les mécanismes qui bloquent, ralentissent, contestent, et fragmentent l’action judiciaire.
En ce sens, 2025 a confirmé une limite structurelle : au Liban, la réforme de la justice n’est pas seulement un projet législatif, c’est une guerre de territoire. Une réforme efficace suppose que l’appareil judiciaire ne soit pas constamment déstabilisé par le politique. Or le politique, depuis des décennies, s’est organisé pour garder la main.
L’État au quotidien : l’épreuve des municipales
Un gouvernement se juge aussi là où l’idéologie est inutile : les services. Les élections municipales de mai 2025 ont constitué un test à double entrée.
D’abord, un test de capacité : organiser un scrutin après des années de reports, dans un pays en crise budgétaire. Tenir le calendrier électoral est une fonction basique d’un État normal. Le fait que cela devienne un événement dit, en creux, à quel point la normalité institutionnelle avait été perdue.
Ensuite, un test de sens : les municipales, au Liban, sont moins un débat national qu’un affrontement sur l’accès au quotidien. Eau, déchets, routes, permis, réseaux d’assistance : la politique locale est le lieu concret où la société mesure la présence ou l’absence de l’État.
Pour l’exécutif, l’organisation des municipales n’est pas une réforme ; c’est une réactivation. Mais elle révèle une réalité : le pays fonctionne largement par substituts. Quand l’État se retire, des réseaux privés et partisans occupent l’espace. Et quand l’État revient, il revient dans un terrain déjà occupé.
Souveraineté et sécurité : gouverner sous la pression des frontières
Nawaf Salam, en 2025, gouverne aussi sous une contrainte qui dépasse l’économie : la stabilité à la frontière sud et les implications d’une résolution onusienne considérée comme structurante. Dans ses déclarations au moment de la formation du gouvernement, il place clairement ce sujet à l’agenda.
Cette dimension sécuritaire produit deux effets politiques.
Elle impose un calendrier de priorités : quand la frontière chauffe, l’énergie politique se déplace, les réformes économiques perdent de l’espace médiatique et parlementaire, et la gestion du risque devient prioritaire.
Elle expose l’exécutif à une contradiction : afficher la souveraineté de l’État sans disposer toujours des moyens de la matérialiser. Au Liban, la question de la souveraineté n’est pas seulement un débat moral ; c’est un rapport de force interne et régional. Dire “l’État doit” ne suffit pas ; il faut pouvoir.
L’année 2025 a ainsi placé l’exécutif dans une posture permanente d’équilibriste : rassurer l’étranger sans provoquer l’intérieur ; parler de monopole régalien sans déclencher une crise politique ; défendre la stabilité sans paraître céder.
Le système libanais : comment il neutralise une réforme
2025 est instructive parce qu’elle montre moins “un échec” qu’une mécanique. Au Liban, une réforme se heurte à trois niveaux de résistance.
Premier niveau : la résistance juridique-procédurale. Le pays dispose de mécanismes qui peuvent ralentir une décision sans jamais l’affronter de front : recours, contestations, conflits de compétence, reports, commissions parlementaires. Une réforme peut survivre médiatiquement tout en mourant techniquement.
Deuxième niveau : la résistance politique. Un texte économique devient un instrument de positionnement. Les blocs s’en servent pour négocier, menacer, amender, ou bloquer. La réforme est alors moins discutée pour ce qu’elle est que pour ce qu’elle permet d’obtenir en échange.
Troisième niveau : la résistance sociale de la défiance. Même une bonne réforme peut échouer si la population n’y croit pas. Après 2019, la société libanaise a développé une méfiance radicale envers toute promesse d’État, surtout en matière bancaire. La réforme devient alors un exercice de persuasion autant qu’un chantier technique.
Nawaf Salam, en 2025, a affronté ces trois niveaux simultanément. Et c’est là que se dessine l’image réelle de l’année : un gouvernement qui pousse, mais un système qui amortit.
Le bilan 2025 : une promesse intacte, une vitesse contrainte
À la fin de 2025, le tableau est contrasté.
Sur le plan institutionnel, l’exécutif est “plein” et politiquement installé. Cela change la dynamique par rapport aux années de vacance ou de gestion expédiée.
Sur le plan économique, le gouvernement a engagé un geste politique majeur en approuvant un texte-cadre sur la répartition des pertes et la restitution graduelle des dépôts. C’est une rupture avec l’évitement, mais pas encore une victoire : le chemin parlementaire et social reste la zone de danger.
Sur le plan judiciaire, l’année a vu une reprise du dossier du port, et la question de l’indépendance de la justice s’est à nouveau imposée. Mais les obstacles structurels demeurent : au Liban, la justice avance sous contrainte.
Sur le plan sécuritaire, l’exécutif a inscrit la stabilité du Sud et les engagements onusiens dans sa priorité. Mais la souveraineté reste un chantier où l’État ne dispose pas toujours de la plénitude des moyens.
2025 n’a pas consacré un “moment Salam” triomphal. Elle a plutôt dessiné une réalité plus utile : la réforme au Liban n’est pas un discours, c’est une confrontation prolongée avec des mécanismes de blocage sophistiqués. Nawaf Salam a posé des actes politiques que ses prédécesseurs ont souvent évités. Le système a répondu comme il sait le faire : en transformant chaque acte en conflit, chaque conflit en lenteur, et chaque lenteur en fatigue.
Reste une question, ouverte à l’entrée de 2026 : la fatigue changera-t-elle de camp ? Le système libanais a longtemps misé sur l’usure des réformateurs. Un gouvernement réformateur, lui, doit miser sur l’usure du système. 2025 a été le début de cette bataille.
