Le Parlement libanais a adopté mercredi 12 août 2026 les amendements à la loi sur la restructuration bancaire, une réforme attendue depuis l’effondrement financier de 2019 et considérée comme indispensable à la reprise des négociations avec le Fonds monétaire international. Le vote constitue une avancée institutionnelle réelle : pour la première fois, le Liban dispose d’un cadre plus complet permettant d’identifier les banques viables, de restructurer celles qui peuvent être sauvées et de liquider celles qui ne le peuvent plus. Mais il ne répond toujours pas à la question qui préoccupe les déposants depuis bientôt sept ans : qui supportera les dizaines de milliards de dollars de pertes accumulées entre l’État, la Banque du Liban, les banques commerciales, leurs actionnaires et les déposants ?
Le Parlement n’a d’ailleurs pas adopté mercredi une loi entièrement nouvelle. Il a modifié la loi sur la réforme et la réorganisation des banques votée le 31 juillet 2025, après que le FMI eut estimé que plusieurs dispositions devaient encore être rapprochées des standards internationaux. Le gouvernement avait préparé de nouveaux amendements au printemps 2026, puis la commission des Finances et du Budget les avait à son tour remaniés pendant sept réunions. La séance du 12 août a finalement rétabli la version gouvernementale sur deux questions sensibles, tout en maintenant contre l’avis du ministre des Finances et du FMI une disposition reliant le traitement de certains dépôts à la future loi sur l’« écart financier ».
Cette dernière reste le véritable nœud de la crise. La restructuration bancaire détermine comment traiter une banque insolvable ; elle ne crée pas les dizaines de milliards de dollars nécessaires pour restituer les dépôts. Le ministre des Finances Yassine Jaber l’a reconnu après le vote : la réforme votée mercredi n’est qu’un élément d’un ensemble comprenant la levée du secret bancaire et surtout la future loi sur l’assainissement financier et la restitution des dépôts. Tant que ce dernier texte n’est pas adopté, le partage des pertes reste incomplet.
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Sept ans après la crise, le Liban commence seulement à décider quelles banques peuvent survivre
Depuis octobre 2019, le Liban vit avec un paradoxe exceptionnel : un système bancaire largement incapable de restituer les dépôts qui continue pourtant à fonctionner sans restructuration générale. Les banques ont imposé des restrictions informelles sur les retraits et transferts, tandis que la livre perdait l’essentiel de sa valeur. Les pertes du système avaient déjà été estimées à plus de 70 milliards de dollars dans les premières évaluations officielles de la crise. Le montant exact dépend aujourd’hui de la manière dont sont valorisés les actifs de la Banque du Liban, les créances sur l’État et les engagements du secteur bancaire.
La loi votée en 2025, désormais amendée, doit précisément sortir de cette situation. Elle confie aux autorités de supervision la tâche d’évaluer chaque établissement. Une banque suffisamment capitalisée et capable de fonctionner peut être maintenue. Une banque déficiente mais encore récupérable peut être recapitalisée, fusionnée ou restructurée. Une banque dont les pertes rendent toute restauration crédible impossible peut être liquidée. En théorie, cette démarche paraît évidente. Dans la pratique libanaise, elle représente une rupture avec près de sept années durant lesquelles les pertes ont été socialisées par la dévaluation, les restrictions sur les dépôts et différentes circulaires sans que l’insolvabilité de chaque établissement soit définitivement tranchée.
La restructuration doit également permettre de relancer le crédit. Depuis 2019, les banques traditionnelles ont largement cessé de remplir leur fonction fondamentale d’intermédiation entre l’épargne et l’investissement. Une partie croissante de l’économie fonctionne en espèces ou à travers les comptes dits « fresh », alimentés après la crise et traités séparément des anciens dépôts. Cette dualité permet aux paiements courants de fonctionner, mais elle ne constitue pas un système bancaire normal capable de financer l’investissement à long terme.
Le FMI insiste depuis plusieurs années sur cette question : un Liban durablement fondé sur le cash ne peut pas reconstruire une économie moderne. La restructuration bancaire n’est donc pas seulement une affaire de remboursement des déposants. Elle doit déterminer quelles institutions pourront recevoir de nouveaux capitaux, retrouver la confiance et recommencer à prêter.
Ce que le Parlement a changé le 12 août
La bataille la plus visible avant le vote portait sur les pouvoirs respectifs de la Haute Commission bancaire et du Conseil central de la Banque du Liban. Le gouverneur Karim Souhaid souhaitait préserver explicitement les prérogatives accordées à la banque centrale par le Code de la monnaie et du crédit, notamment son article 70. La commission parlementaire avait ajouté dans l’article 3 du texte une référence indiquant que la restructuration devait être conduite dans le respect de ce cadre.
Cette formulation inquiétait toutefois le gouvernement et le FMI. Le risque était qu’une référence générale aux pouvoirs du Conseil central puisse permettre de contester ou de ralentir les décisions prises spécifiquement dans le cadre de la résolution bancaire. Une loi conçue pour donner à une autorité des instruments exceptionnels afin de traiter les banques insolvables risquait alors d’être neutralisée par un conflit de compétences avec la Banque du Liban.
Mercredi, les députés ont finalement supprimé cette référence à l’article 70 et sont revenus à la formulation défendue par le gouvernement. Le choix vise à éviter que les pouvoirs traditionnels de la Banque du Liban ne servent de fondement à une contestation des compétences confiées à la Haute Commission bancaire dans le traitement des établissements défaillants.
Un second changement concerne l’article 13 de la loi initiale. La Haute Commission bancaire peut notamment imposer une recapitalisation, réduire la valeur de certains éléments de fonds propres, convertir certaines créances en capital, organiser une nouvelle émission d’actions ou transférer une partie des actifs et passifs vers une autre institution. Le débat portait sur la possibilité d’exclure des actionnaires d’une augmentation de capital. La version finalement retenue vise les actionnaires majoritaires, et non indistinctement tous les actionnaires.
La distinction est économiquement importante. L’objectif d’une résolution bancaire est de faire absorber les pertes en priorité par le capital avant de toucher les créanciers protégés. Mais exclure automatiquement tout actionnaire existant, indépendamment de sa responsabilité ou de son poids, aurait pu créer des difficultés juridiques et décourager certains apports de capitaux. La formulation plus ciblée cherche à conserver une capacité de sanction ou d’éviction à l’égard des propriétaires dominants sans traiter tous les investisseurs de manière identique.
Un troisième point reste en contradiction avec le FMI
Le Parlement n’a cependant pas suivi toutes les demandes formulées par le ministre des Finances et soutenues par le FMI. Dans l’article relatif au traitement des dépôts en cas de liquidation, les députés ont maintenu une référence à la future loi sur l’assainissement financier et la restitution des dépôts.
Cette décision peut sembler technique, mais elle touche au cœur de la crise. Le FMI souhaite que les règles de résolution bancaire soient aussi permanentes, prévisibles et autonomes que possible. Une banque qui fera faillite dans dix ans ne devra pas nécessairement être traitée selon les mêmes règles exceptionnelles que les établissements déjà insolvables à cause de l’effondrement de 2019.
Les parlementaires ont au contraire voulu préserver explicitement le lien avec la loi qui doit régler la crise actuelle. Leur argument est compréhensible : il serait difficile de restructurer aujourd’hui les banques libanaises sans savoir comment seront traités les anciens dépôts qui constituent précisément une grande partie de leurs passifs. La commission des Finances veut éviter qu’une liquidation réalisée avant l’adoption du texte sur les dépôts ne réduise les droits des épargnants.
Mais cette protection apparente comporte elle aussi un risque. Si l’entrée en application réelle de la restructuration dépend constamment d’une autre loi, puis d’un autre règlement et ensuite d’un nouvel audit, le Liban peut continuer à disposer de textes sans restructurer effectivement les banques. Le pays a déjà perdu près de sept années dans ce type d’enchaînement.
Ce que veut réellement le FMI
Le positionnement du Fonds monétaire international est souvent simplifié au Liban comme s’il exigeait seulement une série de lois pour débloquer des milliards de dollars. Sa demande est plus structurelle. Le Fonds veut qu’une banque insolvable soit reconnue comme telle, que ses pertes soient comptabilisées de manière transparente et qu’une hiérarchie claire décide qui les absorbe.
Dans une restructuration bancaire conforme aux standards internationaux, les actionnaires absorbent normalement les pertes avant les créanciers ordinaires. Les dirigeants responsables d’irrégularités doivent pouvoir être poursuivis lorsqu’une responsabilité est établie. Certaines catégories de dette ou de créances peuvent ensuite contribuer à l’absorption des pertes. Les petits déposants doivent être protégés autant que possible, tandis que le recours à l’argent public doit être limité afin d’éviter de transférer automatiquement les pertes privées vers les contribuables.
C’est cette hiérarchie qui explique une partie des désaccords entre le FMI et plusieurs forces économiques libanaises. Le Fonds ne veut pas qu’une promesse générale de « protéger les dépôts » conduise l’État, déjà lourdement endetté et en défaut depuis 2020, à reprendre plusieurs dizaines de milliards de dollars d’engagements impossibles à financer. Une telle solution transformerait une perte bancaire en dette publique, puis demanderait aux contribuables actuels et futurs de la rembourser.
Le FMI insiste également sur la soutenabilité de la dette. Le Liban doit déjà restructurer environ 31 milliards de dollars d’euro-obligations sur lesquelles l’État a fait défaut en mars 2020. Lui ajouter une dette équivalente à la totalité du trou bancaire pourrait rendre tout programme économique impossible. Le Fonds demande donc une solution qui protège les petits déposants, recapitalise les banques viables et limite les engagements futurs de l’État.
Cette position est économiquement cohérente sur un point essentiel : une perte déjà survenue ne disparaît pas parce qu’une loi refuse de la nommer. La question est de savoir qui la supporte. Mais le FMI devra lui aussi être jugé sur la manière dont la future architecture protège effectivement les ménages et évite qu’une logique de bilan transforme de grands déposants ordinaires en responsables de décisions qu’ils n’ont jamais prises.
Les banques veulent faire porter davantage de pertes à l’État
L’Association des banques du Liban défend depuis le début de la crise une autre lecture. Pour elle, l’effondrement est d’abord systémique : les banques n’ont pas perdu des dizaines de milliards de dollars à la suite d’une accumulation classique de mauvais crédits accordés à des entreprises privées. Elles avaient placé une part considérable des dépôts auprès de la Banque du Liban, laquelle avait elle-même financé l’État et ses déficits. La responsabilité de la puissance publique et de la banque centrale doit donc être reconnue avant que les banques soient restructurées.
L’argument contient une part de vérité importante. La crise libanaise n’est pas celle d’une banque isolée ayant mal évalué quelques emprunteurs. L’État accumulait des déficits, la Banque du Liban soutenait un régime de change devenu de plus en plus coûteux et les banques commerciales plaçaient massivement leur liquidité auprès de l’institution centrale. Lorsque cette architecture s’est effondrée, les bilans des trois acteurs se sont trouvés imbriqués.
L’Association des banques insiste donc sur la nécessité de reconnaître les obligations de l’État et de la Banque du Liban envers le secteur. Elle refuse une restructuration qui effacerait les créances des banques sur la banque centrale avant d’avoir établi la responsabilité du secteur public. Elle défend aussi le principe selon lequel les dépôts sont des droits qui ne peuvent être simplement annulés par une décision administrative.
En 2026, l’Association a multiplié les prises de position demandant des « garanties juridiques », la protection des dépôts et une reconnaissance claire du caractère systémique de la crise. Elle conteste également toute solution qui utiliserait les ressources restantes des banques ou de la Banque du Liban pour financer les dépenses courantes de l’État au détriment des déposants.
Mais les banques ne peuvent pas se présenter comme de simples victimes
La critique de la position bancaire commence précisément là. Reconnaître la responsabilité de l’État et de la Banque du Liban ne signifie pas exonérer les banques commerciales de leurs propres décisions. Pendant des années, elles ont choisi de concentrer une part extraordinairement élevée de leurs ressources dans des placements auprès de l’État et surtout de la Banque du Liban. Ces décisions procuraient des rendements importants. Elles ont aussi créé une dépendance extrême à un seul débiteur et à un système monétaire dont les déséquilibres devenaient progressivement visibles.
Une banque n’est pas un simple coffre chargé de remettre mécaniquement les dépôts à la banque centrale. Son métier consiste précisément à évaluer le risque. Les conseils d’administration et dirigeants avaient la responsabilité fiduciaire de déterminer si les rendements proposés compensaient réellement le danger pris avec l’argent des déposants. Dire aujourd’hui que la Banque du Liban doit rembourser intégralement les banques ne peut donc suffire à effacer cette question de gestion.
Le problème est encore plus évident lorsqu’on examine la logique économique de la position du secteur. Si l’État devait reconnaître la totalité des pertes, il faudrait les financer par des impôts futurs, la vente ou la mobilisation d’actifs publics, de nouvelles dettes ou une combinaison de ces instruments. Autrement dit, les citoyens paieraient en tant que contribuables pour que les banques puissent être remboursées en tant que créancières.
Une telle solution pourrait protéger nominalement les dépôts, mais elle transférerait aussi une partie du coût vers des Libanais qui n’avaient parfois aucun dépôt significatif avant la crise. Un salarié modeste, un jeune entré sur le marché du travail après 2019 ou une entreprise créée récemment pourraient contribuer par leurs impôts à rembourser des engagements contractés bien avant eux. La question de justice économique ne disparaît donc pas lorsqu’on déplace la perte vers l’État.
Les actionnaires doivent-ils être protégés avant les déposants ?
Le principe central d’une restructuration crédible devrait être difficilement contestable : le capital bancaire constitue le premier coussin destiné à absorber les pertes. Un actionnaire reçoit des dividendes pendant les périodes profitables précisément parce qu’il supporte le risque de perdre son investissement en cas de faillite. Un déposant n’achète pas, lui, une participation dans la banque.
Ce principe ne signifie pas que les actionnaires doivent être arbitrairement expropriés. Une évaluation indépendante doit déterminer la valeur réelle de chaque banque et les pertes qu’elle supporte. Les établissements qui possèdent encore une valeur nette peuvent être recapitalisés selon des règles claires. Ceux dont les fonds propres ont été entièrement détruits ne peuvent cependant réclamer que leurs propriétaires soient préservés pendant que les déposants absorbent la perte.
C’est sur ce point que la composition de la Haute Commission bancaire reste sensible. La loi donne un rôle majeur au gouverneur de la Banque du Liban et à plusieurs acteurs proches des institutions financières. Une expertise bancaire est nécessaire pour restructurer des banques, mais trop de proximité avec le secteur crée un problème de conflits d’intérêts. Les institutions qui décident quelle banque survit, quels actionnaires sont évincés et quelles créances sont réduites doivent être crédibles aux yeux des déposants autant qu’aux yeux des banquiers.
L’expérience libanaise impose une exigence particulièrement forte. Pendant des décennies, la Banque du Liban, les banques commerciales et le pouvoir politique ont fonctionné dans un système de dépendances mutuelles. Reproduire cette architecture dans l’organe chargé de répartir les conséquences de l’effondrement risquerait de faire naître une restructuration juridiquement sophistiquée mais politiquement peu crédible.
Le cas Salameh rappelle pourquoi l’indépendance compte
L’actualité judiciaire renforce ce problème de confiance. Le 10 août, deux jours avant le vote parlementaire, l’ancien gouverneur de la Banque du Liban Riad Salameh et Samir Hanna, ancien dirigeant de Bank Audi, ont été inculpés dans une nouvelle affaire de crimes financiers présumés comprenant détournement et enrichissement illicite. Les deux hommes bénéficient de la présomption d’innocence et les accusations devront être établies par la justice.
Le rapprochement chronologique est néanmoins saisissant. Pour la première fois, une enquête liée aux dossiers concernant Salameh atteint directement un ancien haut responsable d’une banque commerciale. Cela rappelle pourquoi une restructuration bancaire ne peut se limiter à un exercice comptable. L’accès aux informations permis par la levée élargie du secret bancaire doit aussi permettre d’examiner les opérations réalisées avant et pendant la crise.
Les transferts privilégiés, les relations entre établissements et Banque du Liban, les rémunérations exceptionnelles et les éventuelles opérations contraires aux intérêts des banques doivent être audités lorsqu’il existe des indices suffisants. L’objectif n’est pas de criminaliser tout le secteur bancaire, mais d’éviter une situation dans laquelle les pertes collectives seraient réparties sans jamais identifier les responsabilités individuelles lorsqu’elles existent.
La vraie bataille reste celle des 70 milliards de dollars
Le vote du 12 août ne résout donc pas le problème central. Le « trou » financier reste supérieur à 70 milliards de dollarsselon les ordres de grandeur retenus depuis le début des discussions, même si sa mesure définitive dépendra des évaluations et de la récupération de certains actifs. Les anciens dépôts constituent le cœur politique de cette somme.
Le projet de loi sur l’assainissement financier discuté depuis la fin de 2025 prévoit une priorité aux petits déposants. Dans la version adoptée par le gouvernement en décembre, les comptes jusqu’à 100 000 dollars devaient pouvoir être remboursés progressivement, sur plusieurs années. Le Premier ministre Nawaf Salam avait indiqué que cette catégorie représentait environ 85 % des déposants. Les montants supérieurs seraient traités selon une architecture différente, avec des remboursements partiels et des instruments de plus long terme.
Le principe peut paraître socialement défendable : restituer d’abord l’épargne de la majorité plutôt que bloquer toute solution en attendant de pouvoir payer intégralement chaque compte. Mais tout dépend de la valeur réelle des instruments proposés aux plus grands déposants. Remplacer un dollar bancaire bloqué par une obligation à très long terme dont le débiteur ou les actifs sous-jacents sont incertains peut revenir à reconnaître juridiquement la créance tout en réduisant fortement sa valeur économique.
Le prochain texte devra donc être beaucoup plus précis que les promesses politiques. Un déposant doit savoir combien il récupérera en liquidités, selon quel calendrier, avec quelle garantie et quelle valeur de marché pour le reliquat. Sans ces réponses, parler de « restitution des dépôts » restera une formule.
L’or de la Banque du Liban ne peut devenir la solution magique
La valeur élevée des réserves d’or libanaises revient régulièrement dans le débat. Leur appréciation récente a renforcé la tentation de les présenter comme une garantie possible pour les déposants. Mais l’utilisation de l’or ne crée pas davantage de richesse ; elle transforme un actif stratégique appartenant à la collectivité en moyen de couvrir une perte passée.
Le même problème vaut pour les actifs immobiliers ou les participations de l’État. Les affecter au remboursement des pertes peut être justifié dans certaines proportions si une responsabilité publique est clairement établie. Les utiliser intégralement pour protéger les bilans bancaires reviendrait cependant à faire supporter à plusieurs générations le coût d’un système dont les bénéfices avaient auparavant été largement privés.
La bonne question n’est donc pas de savoir si l’État doit payer zéro ou tout payer. Il faut établir précisément quelle part de la perte correspond à sa responsabilité, quelle part relève de la politique de la Banque du Liban et quelle part résulte des décisions de gestion des banques. Sans cette ventilation, chaque acteur continuera naturellement à chercher à transférer la plus grande part possible de la facture vers les autres.
Le FMI n’a pas encore donné un blanc-seing
Le vote parlementaire rapproche le Liban d’un accord avec le FMI, mais il serait prématuré d’affirmer que le Fonds a désormais validé toute l’architecture. Après l’adoption de la première loi en 2025, le FMI avait explicitement demandé de nouveaux amendements pour l’aligner sur les standards internationaux. En février 2026, il insistait encore sur trois exigences : une restructuration conforme aux principes internationaux, financièrement viable et compatible avec la soutenabilité de la dette publique et extérieure.
Le texte voté mercredi répond à une partie de ces demandes. Le retour à la formulation gouvernementale sur l’article 3 et sur le traitement des actionnaires majoritaires va dans le sens recherché par le Fonds. En revanche, le maintien de la référence à la future loi sur les dépôts dans l’article relatif aux liquidations a été conservé malgré ses réserves.
Le FMI jugera donc probablement le dispositif dans son ensemble. Surtout, il attend toujours la loi sur l’assainissement financier. Une restructuration bancaire sans traitement crédible de la perte agrégée ne suffit pas à rendre les banques solvables. Le Fonds le répète depuis le début : il faut reconnaître les pertes avant de pouvoir les répartir.
Cette logique est parfois impopulaire parce qu’elle détruit l’illusion que tous les acteurs peuvent être remboursés intégralement sans coût. Mais l’alternative appliquée depuis 2019 a déjà réparti les pertes d’une manière profondément inégalitaire : certains ont pu sortir leur argent, d’autres ont reçu des livres à des taux défavorables, tandis que les déposants restés bloqués ont supporté l’essentiel de l’ajustement.
Le risque d’une restructuration éternellement reportée
L’adoption du 12 août constitue donc un progrès, mais seulement si elle déclenche maintenant une véritable évaluation des banques. Le danger serait de célébrer la loi comme une réforme accomplie puis d’attendre encore plusieurs mois le texte sur les dépôts, les règlements d’application, les audits et les décisions de la Haute Commission.
Le Liban a déjà perdu suffisamment de temps. Chaque année sans restructuration favorise les établissements disposant de suffisamment de liquidités nouvelles pour continuer à fonctionner, mais laisse sans réponse la question de leurs anciens bilans. Les banques restent ouvertes, les comptes « fresh » fonctionnent et les cartes bancaires reviennent progressivement, tandis que les dépôts antérieurs à 2019 restent soumis à un autre univers juridique et économique.
Cette coexistence de deux systèmes ne peut pas devenir permanente. Elle détruit le principe même de confiance bancaire. Un déposant ne place de l’argent dans une banque que s’il pense que le contrat sera respecté. Si l’État accepte durablement qu’une même institution distingue entre de « vrais » dollars nouveaux et d’anciens dollars devenus illiquides, la reconstruction de cette confiance restera difficile.
C’est précisément pourquoi l’argument des banques selon lequel il faut protéger « les droits des déposants » doit être jugé sur les résultats et non sur les déclarations. Les établissements ont raison lorsqu’ils refusent l’effacement administratif des créances. Ils le sont beaucoup moins si cette défense sert à protéger simultanément les actionnaires, à reporter la reconnaissance des pertes et à transférer la facture vers l’État.
Après le vote, chacun doit enfin accepter sa part de la perte
La restructuration bancaire libanaise ne pourra réussir que si elle rompt avec la logique suivie depuis 2019 : chacun reconnaît l’existence d’une crise systémique, mais chacun cherche à faire payer l’autre. L’État met en avant les erreurs des banques. Les banques rappellent les dettes de l’État et de la Banque du Liban. Les responsables de la banque centrale invoquent les décisions politiques. Les grands déposants refusent toute réduction de leurs droits et les petits déposants exigent, légitimement, l’accès à une épargne dont ils sont privés depuis des années.
Toutes ces positions contiennent une part de vérité. Aucune ne constitue seule une solution. Les contribuables ne peuvent absorber 70 milliards de dollars sans limite ; les banques ne peuvent retrouver une valeur positive si leurs actionnaires sont protégés avant leurs créanciers ; les déposants ne peuvent être remboursés intégralement et immédiatement avec des dollars qui n’existent plus dans le système ; la Banque du Liban ne peut reconstituer ses pertes en imprimant des livres sans menacer à nouveau la stabilité monétaire.
Le vote du 12 août donne enfin au Liban un outil pour traiter banque par banque cette réalité. Il permet en principe de séparer les établissements encore viables de ceux qui ne le sont plus et de demander aux propriétaires de recapitaliser ceux qui peuvent survivre. Mais la mesure décisive viendra après : la loi sur l’assainissement financier devra dire, en dollars et selon une hiérarchie explicite, qui supporte chacune des pertes restantes.
Le ministre Yassine Jaber a donc raison sur un point lorsqu’il présente le vote comme une « étape » et non comme l’achèvement de la réforme. La loi permet de construire la salle d’opération. Elle ne dit pas encore comment répartir le coût de l’intervention. Après presque sept ans de restrictions sur les dépôts, le véritable test ne sera plus le nombre de lois votées mais le premier bilan bancaire restructuré, le premier actionnaire réellement appelé à recapitaliser ou à perdre son capital, et surtout le premier calendrier crédible permettant aux déposants de savoir ce qu’ils récupéreront réellement.
