Banques : l’ABL tente de verrouiller la réforme

Au Liban, la bataille sur la restructuration bancaire se déplace désormais du partage des pertes vers les pouvoirs de l’autorité chargée de réorganiser les établissements. Le 10 août 2026, l’Association des banques du Liban, l’ABL, a contesté plusieurs amendements introduits par la commission parlementaire des Finances et du Budget au projet de réforme et de réorganisation du secteur. Dans des observations préparées par son avocat Elie Emile Chamoun, elle invoque la propriété, l’égalité, le droit de la défense et la protection des actionnaires. Elle réclame aussi des recours plus larges contre les évaluations et s’oppose à l’exclusion automatique de certains actionnaires lors d’augmentations de capital. Les représentants des déposants défendent la position inverse : ils redoutent qu’une accumulation de garanties procédurales permette aux banques de préserver leurs propriétaires sans préciser comment les avoirs bloqués depuis 2019 seront restitués. Après près de sept années de crise, le débat remet donc l’ABL face à une question qu’elle a constamment tenté de déplacer vers l’État et la Banque du Liban : quelle part des pertes doit d’abord être assumée par les banques et leurs actionnaires avant d’être transférée à la collectivité ?

L’ABL conteste les pouvoirs de restructuration

Les objections de l’ABL visent plusieurs mécanismes centraux du texte. L’association ne conteste pas formellement la nécessité d’un cadre de restructuration, mais elle demande que les nouveaux pouvoirs accordés aux autorités soient strictement limités. Elle critique notamment une disposition permettant à l’autorité bancaire supérieure de prendre des mesures qui ne seraient pas énumérées de façon exhaustive lorsqu’elles sont nécessaires pour lever un obstacle à une restructuration. Pour les banques, une telle rédaction ouvre la voie à une interprétation trop large et à des décisions discrétionnaires. L’argument relève d’une préoccupation juridique classique : une institution dotée de pouvoirs importants doit agir selon des règles prévisibles et contrôlables.

La difficulté est que ce raisonnement intervient dans un secteur où l’absence de décision a elle-même produit des effets massifs. Depuis 2019, les déposants ont subi des restrictions de retrait et de transfert sans qu’une résolution complète des banques insolvables ou sous-capitalisées soit menée à son terme. Les bilans ont été affectés par la dépréciation de la livre, les pertes de la Banque du Liban et la défaillance de l’État sur sa dette. Pourtant, les actionnaires des établissements n’ont pas été soumis, dans un cadre global et transparent, à une absorption des pertes correspondant à la situation réelle de leurs banques. Toute réforme doit empêcher l’arbitraire, mais elle doit aussi empêcher qu’un droit de recours sans limites devienne un nouvel instrument de paralysie.

Le débat sur les pouvoirs de l’autorité bancaire supérieure doit donc être lu à travers cette expérience. Une loi trop vague exposerait les banques à des décisions contestables. Une loi trop faible permettrait aux établissements les mieux dotés en moyens juridiques de repousser les décisions qui affectent leur capital et leur contrôle. Ce dilemme explique la dureté de l’affrontement actuel. L’ABL défend le droit des banques à contester les mesures qui les concernent. Les déposants demandent, eux, qu’après des années de restrictions imposées unilatéralement à leurs comptes, le système cesse de réserver l’essentiel des garanties aux institutions qui détenaient leur argent.

L’évaluation des banques, premier champ de bataille

La méthode d’évaluation des banques est l’un des points les plus sensibles. Avant de décider qu’un établissement doit être recapitalisé, restructuré, fusionné ou soumis à une autre mesure, l’autorité doit connaître la valeur réelle de ses actifs et de ses engagements. Cette évaluation détermine la valeur résiduelle attribuable aux actionnaires et la capacité de la banque à honorer ses créanciers. Une différence de méthode peut modifier fortement le résultat. C’est pourquoi l’ABL refuse que les recours soient limités aux seules erreurs matérielles ou factuelles et demande que la méthode d’évaluation puisse elle aussi être contestée.

Sur le principe, la demande n’est pas dépourvue de fondement. Une méthode manifestement inadaptée pourrait fausser le bilan d’un établissement et entraîner une dilution injustifiée de ses propriétaires. Mais l’élargissement des possibilités de contestation peut également transformer chaque évaluation en contentieux prolongé. Dans une restructuration systémique, la question n’est donc pas de savoir si un recours doit exister, mais jusqu’où il peut suspendre l’exécution. Le Liban ne réforme pas une banque isolée dans un système sain ; il tente de régler une crise qui a touché l’ensemble de son architecture financière et qui reste sans solution définitive depuis l’automne 2019.

L’ABL demande parallèlement de porter de dix jours à vingt jours ouvrables la période permettant de contester une décision. Elle estime que dix jours sont insuffisants pour analyser des évaluations complexes et préparer une défense sérieuse. La demande peut paraître modérée, mais sa portée dépend de l’ensemble de la procédure. Vingt jours n’ont pas le même effet si le recours est unique, rapide et non suspensif que s’il ouvre une succession de contestations capables de bloquer pendant des mois la mise en œuvre d’une décision. Le Parlement devra donc arbitrer moins sur un nombre de jours que sur la capacité du futur système à garantir une défense réelle sans recréer les lenteurs qui ont marqué toute la gestion de la crise.

Derrière le droit de souscription, le contrôle des banques

La bataille la plus politique concerne cependant les actionnaires de contrôle. L’ABL s’oppose à leur exclusion automatique d’une augmentation de capital et critique la suppression de leur droit prioritaire de souscription. Elle considère qu’une telle exclusion peut porter atteinte au droit de propriété. Derrière cette formulation juridique se trouve une question beaucoup plus concrète : les propriétaires qui contrôlaient une banque avant sa restructuration doivent-ils pouvoir conserver leur influence en apportant du capital frais, ou doivent-ils d’abord supporter les pertes accumulées avant de pouvoir revenir dans le capital ?

Dans une résolution bancaire, le capital constitue normalement le premier coussin d’absorption des pertes. Un actionnaire n’a pas la même position qu’un déposant. Il détient une participation dans une entreprise et accepte, en échange d’un droit aux bénéfices, le risque de voir cette participation perdre sa valeur. Le droit de propriété protège contre une confiscation arbitraire ; il ne garantit pas la valeur économique d’une action lorsque l’entreprise a subi des pertes. Le débat libanais doit donc distinguer deux choses : le respect du droit de propriété et la possibilité pour un actionnaire de conserver son contrôle après que la valeur nette de sa banque a été fortement érodée.

Cette distinction est d’autant plus importante que le secteur bancaire libanais a longtemps fonctionné avec une structure de propriété concentrée. Dans plusieurs établissements, des familles ou des groupes d’actionnaires exercent une influence durable sur la gouvernance. Permettre à ces mêmes propriétaires de préserver automatiquement leur priorité lors d’une recapitalisation pourrait aboutir à reconstruire le secteur avec une partie des acteurs qui l’ont dirigé avant et pendant la crise. Les exclure systématiquement, sans examen de leur situation et sans procédure équitable, poserait à l’inverse un problème juridique. La loi devra donc définir des critères liés à la solvabilité, à la responsabilité, à la capacité d’apporter des fonds nouveaux et au résultat de l’évaluation.

Depuis 2019, l’ABL défend d’abord les établissements

L’intervention de l’ABL soulève néanmoins un problème de crédibilité plus large. L’association représente les banques ; il est donc normal qu’elle défende leurs intérêts. Mais depuis 2019, elle intervient dans presque toutes les grandes discussions sur la répartition des pertes pour limiter la charge imposée à ses membres. Elle a régulièrement mis en avant les responsabilités de l’État et de la Banque du Liban, ainsi que la nécessité de mobiliser des actifs publics. Ces responsabilités sont réelles. L’État a accumulé une dette insoutenable et la banque centrale a mis en place des opérations financières qui ont renforcé l’exposition du secteur. Cela ne signifie pas que les banques commerciales aient été de simples victimes d’un système auquel elles n’auraient pas participé.

Les établissements ont collecté les dépôts, choisi leur allocation et placé une part massive de leurs ressources auprès de la Banque du Liban ou dans la dette publique. Ils ont bénéficié pendant des années de rendements élevés associés à ce modèle. Les conseils d’administration et les actionnaires ont accepté une concentration extrême du risque souverain et du risque sur la banque centrale. Lorsque le modèle a cessé de fonctionner, les déposants ont perdu l’accès normal à leur épargne beaucoup plus vite que les actionnaires n’ont perdu juridiquement le contrôle de leurs banques. C’est cette chronologie qui rend aujourd’hui les demandes de protection de l’ABL politiquement sensibles.

À partir de l’automne 2019, les banques ont appliqué des restrictions de fait sur les retraits et les transferts. Ces limitations n’ont pas été introduites au départ par une loi générale de contrôle des capitaux votée par le Parlement. Elles ont varié selon les établissements et les clients. Elles ont créé un système où un déposant pouvait disposer juridiquement d’un solde tout en étant incapable de le transférer ou de le retirer librement. Pendant cette période, la reconnaissance institutionnelle des pertes et la restructuration des banques ont été continuellement reportées.

La dépréciation de la livre a ensuite transféré une partie du coût de la crise vers les ménages et les entreprises. Les différents mécanismes de retrait ont parfois obligé des déposants à récupérer leurs fonds à des valeurs réelles très inférieures à celles de leur créance initiale. Certains ont vendu des chèques bancaires ou des créances avec d’importantes décotes pour obtenir des liquidités. Cette absorption diffuse des pertes s’est produite avant qu’une hiérarchie claire et légale ne détermine ce que devaient assumer l’État, la Banque du Liban, les banques, leurs actionnaires et les déposants.

Les déposants redoutent une réforme sans restitution

C’est pourquoi les représentants des déposants rejettent l’idée qu’une réforme puisse être principalement construite autour des droits procéduraux des établissements. Le 10 août, la presse libanaise rapporte leurs craintes qu’une loi de restructuration permette de réorganiser les banques sans apporter de garantie assez précise sur la restitution des avoirs. Leur objection porte sur l’ordre des priorités. Ils ne refusent pas le droit des banques à une défense. Ils demandent que le sort des dépôts ne soit pas une conséquence secondaire d’une restructuration pensée d’abord pour maintenir des établissements en activité.

Cette critique touche au cœur du dossier. Une banque peut être recapitalisée et revenir à une situation réglementaire acceptable sans que tous ses anciens déposants soient remboursés immédiatement. Le traitement des créances dépend de la valeur des actifs disponibles et du partage des pertes. Une réforme bancaire qui ne s’articule pas avec une loi claire sur la restitution et la hiérarchie des créanciers peut donc sauver juridiquement une institution sans résoudre la situation économique de ceux qui lui avaient confié leur argent. Le Parlement doit éviter que les deux textes évoluent dans des logiques contradictoires.

Le rôle de l’ABL devient ici particulièrement contestable lorsqu’elle présente la protection des banques comme une condition générale de stabilité sans accorder le même poids aux droits des déposants. Depuis le début de la crise, l’association a défendu ses membres contre les scénarios susceptibles de provoquer une forte réduction du capital ou une transformation de la propriété. Cette défense relève de sa mission professionnelle, mais elle ne peut être confondue avec l’intérêt général. Le rétablissement du système bancaire ne consiste pas seulement à maintenir le plus grand nombre possible d’établissements ; il doit aussi restaurer la confiance des clients qui ont vu leurs fonds bloqués pendant des années.

Le risque de protéger les actionnaires avant les déposants

L’enjeu est également celui de l’aléa moral. Si les propriétaires d’une banque peuvent conserver leur contrôle après une crise systémique sans absorber une part significative des pertes, le signal envoyé au futur système est problématique. Les gains restent privés pendant les années rentables, tandis que les pertes sont transférées à l’État, à la banque centrale, aux contribuables ou aux déposants lorsque le modèle s’effondre. Une restructuration crédible doit rompre avec cette logique. Elle peut reconnaître la responsabilité de l’État et de la Banque du Liban sans transformer cette responsabilité en immunité économique pour les actionnaires bancaires.

L’ABL insiste sur les normes internationales de restructuration. Celles-ci peuvent effectivement protéger les actionnaires contre un traitement arbitraire et imposer des évaluations indépendantes. Mais elles reposent également sur un principe essentiel : les investisseurs absorbent les pertes selon une hiérarchie déterminée avant que l’argent public ne soit mobilisé. Les normes internationales ne peuvent donc être invoquées uniquement pour renforcer les voies de recours. Elles impliquent aussi de reconnaître rapidement les pertes, de recapitaliser les établissements viables et de sortir du marché ceux qui ne peuvent pas retrouver une situation saine.

Le cas libanais est compliqué par la structure particulière des pertes. Une grande partie des actifs des banques correspond à des créances sur la Banque du Liban, elle-même exposée à l’État et affectée par des années de pertes et de politiques de taux de change. Cette chaîne rend toute attribution simple de responsabilité trompeuse. L’État, la banque centrale et les banques ont chacun joué un rôle. Mais cette imbrication ne doit pas conduire à une dilution générale où aucun acteur n’assume les conséquences de ses décisions.

Le Parlement entre deux risques opposés

Le Parlement doit donc résister à deux dérives opposées. La première serait d’accorder à l’autorité bancaire supérieure des pouvoirs mal définis qui permettraient de réduire des droits patrimoniaux sans contrôle sérieux. La seconde serait de vider la restructuration de son efficacité par une accumulation de recours, de délais et de droits prioritaires permettant aux établissements concernés de bloquer chaque étape. La commission des Finances et du Budget tente précisément de construire un mécanisme capable d’agir après plusieurs années où le cadre existant s’est montré incapable de résoudre la crise.

Le conflit sur l’évaluation illustre cette nécessité d’équilibre. Une banque doit pouvoir démontrer qu’une erreur a été commise et saisir une juridiction compétente. Mais elle ne devrait pas pouvoir prolonger indéfiniment la discussion jusqu’à ce qu’une méthode plus favorable à ses actionnaires soit retenue. De même, un actionnaire doit pouvoir contester une privation injustifiée de ses droits, sans pour autant bénéficier d’un droit automatique à recapitaliser une institution dont il contrôlait déjà la gestion au moment où les pertes se sont accumulées.

Le débat sur la réforme bancaire est ainsi devenu un débat sur la responsabilité. Pendant des années, les principaux acteurs ont tenté de repousser les pertes vers d’autres bilans. L’État a invoqué ses contraintes budgétaires. La Banque du Liban a renvoyé vers le gouvernement et les banques. Les établissements ont insisté sur les placements réalisés auprès de la banque centrale et sur la dette publique. Les déposants ont, eux, subi les restrictions immédiates sans disposer d’un pouvoir comparable pour transférer leurs propres pertes à une autre partie.

Cette asymétrie explique la colère provoquée par certaines positions de l’ABL. Lorsque l’association demande aujourd’hui davantage de garanties pour les banques, sa demande est jugée à l’aune de ce qui a été accordé aux déposants depuis 2019. Ceux-ci n’ont pas bénéficié d’un délai de vingt jours avant que leur accès aux comptes ne soit limité. Ils n’ont pas pu contester individuellement une méthode transparente déterminant la valeur réelle à laquelle leurs dollars bancaires seraient progressivement retirés. Ils ont subi un ajustement de fait avant que la loi ne définisse le partage de la charge.

Critiquer l’ABL sans supprimer les garanties juridiques

Cela ne justifie pas de reproduire contre les banques les pratiques contestables qu’ont subies les déposants. Une réforme fondée sur la revanche serait juridiquement fragile et économiquement dangereuse. Elle doit au contraire établir les garanties qui ont manqué depuis 2019 : transparence des évaluations, règles identiques pour les établissements comparables, contrôle judiciaire, délais stricts, publication des critères, responsabilité des dirigeants et protection des déposants selon une hiérarchie claire. La critique de l’ABL porte donc moins sur son droit à défendre ses membres que sur toute tentative de faire de cette défense le centre du dispositif.

Le gouvernement de Nawaf Salam et le Parlement sont également sous pression internationale. La restructuration bancaire et la répartition des pertes restent au centre du dialogue avec le Fonds monétaire international. Le Liban cherche à restaurer ses relations avec les bailleurs, à remettre ses banques en état de financer l’économie et à sortir d’un système où une large part des transactions s’effectue en espèces. Sans bilans bancaires crédibles, ces objectifs resteront difficiles à atteindre. Les correspondants étrangers et les investisseurs ne se contenteront pas d’une loi ; ils regarderont la qualité de son application et la capacité des autorités à reconnaître les pertes.

Dans ce contexte, une protection excessive des anciens actionnaires pourrait affaiblir la crédibilité internationale du texte. À l’inverse, un mécanisme qui permettrait de retirer arbitrairement des actifs ou de modifier la propriété sans procédure équitable susciterait également des contestations. Le défi n’est donc pas de choisir entre banques et déposants comme deux camps juridiquement incompatibles. Il consiste à établir une hiérarchie où le capital bancaire assume sa fonction économique, où les responsabilités de l’État et de la Banque du Liban sont reconnues et où les déposants ne restent pas la variable d’ajustement silencieuse.

Qui absorbera finalement les pertes ?

La prochaine bataille parlementaire portera ainsi sur des formulations qui peuvent paraître techniques mais détermineront directement la répartition des pertes. Le nombre de jours accordés pour un recours, la possibilité de contester une méthode d’évaluation, le droit prioritaire d’un ancien actionnaire ou l’étendue d’une compétence de l’autorité bancaire supérieure peuvent modifier qui conserve le contrôle d’une banque et qui reçoit les actifs disponibles. C’est pour cette raison que l’ABL intervient avec autant de précision dans la rédaction.

Près de sept ans après le début de la crise, le danger serait que la procédure devienne une nouvelle manière de repousser le règlement. Le Liban ne manque plus de diagnostics sur son secteur bancaire. Il manque encore d’une décision applicable sur les pertes, les responsabilités et la restitution des dépôts. Les observations de l’ABL seront désormais examinées dans cette perspective, tandis que les représentants des déposants demandent que la réforme ne reconstruise pas les banques avant d’avoir défini ce que leurs clients récupéreront réellement.