La commission des Finances et du Budget affirme avoir achevé l’examen des 29 articles de la loi sur la restructuration des banques. Son président, Ibrahim Kanaan, assure avoir renforcé les garanties accordées aux déposants et réclame désormais une loi applicable sur la restitution de leurs avoirs. Derrière cette annonce, plusieurs questions restent pourtant sans réponse. La hiérarchie des pertes n’est pas finalisée, les moyens de remboursement demeurent incertains et les liens anciens entre les banques et une partie de la classe politique continuent de peser sur la crédibilité du processus.
La commission des Finances et du Budget du Parlement libanais a annoncé avoir terminé l’examen du projet de réforme bancaire. Les 29 articles ont été discutés pendant plus d’un mois. Une séance supplémentaire doit cependant se tenir lundi 3 août 2026 afin d’examiner l’annexe consacrée à la hiérarchie des créances.
Cette annexe n’est pas un détail technique. Elle doit déterminer qui absorbera les pertes en premier lorsqu’une banque ne dispose plus d’assez d’actifs pour honorer ses engagements. Elle permettra donc de savoir si le texte protège réellement les déposants, s’il préserve les actionnaires bancaires ou s’il transfère une nouvelle fois le coût de la crise vers l’État.
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Ibrahim Kanaan a présenté le travail de la commission comme une étape importante. Il a aussi établi un lien direct entre la restructuration des banques et la restitution des dépôts bloqués depuis 2019. Cette position répond à une réalité : une loi peut organiser la liquidation ou la recapitalisation d’une banque, mais elle ne rend pas automatiquement leur argent aux épargnants.
Le discours du président de la commission soulève néanmoins une autre interrogation. Le Parlement peut-il se présenter comme le défenseur des déposants sans examiner publiquement les responsabilités des actionnaires, des administrateurs bancaires et des responsables politiques qui ont soutenu le modèle financier avant son effondrement ?
Une loi annoncée comme achevée, mais encore incomplète
La commission a examiné les pouvoirs du liquidateur, le mécanisme d’administration provisoire et les voies de recours ouvertes aux personnes concernées. Elle affirme avoir introduit plusieurs amendements pour tenir compte d’une décision du Conseil constitutionnel et pour mieux protéger les droits des déposants.
Le texte doit permettre de traiter les banques qui ne peuvent plus remplir leurs obligations. Une autorité compétente devra distinguer les établissements viables de ceux qui doivent être recapitalisés, fusionnés ou liquidés. Elle devra également évaluer leurs actifs et mesurer leur capacité à restituer les dépôts.
Ces décisions supposent des règles précises. Une banque peut apparaître solvable sur le papier tout en détenant surtout des créances impossibles à récupérer auprès de la Banque du Liban ou de l’État. À l’inverse, un établissement peut posséder des actifs à l’étranger, des filiales ou des actionnaires capables d’apporter de nouveaux capitaux.
La réforme bancaire ne produira donc aucun résultat sérieux sans une évaluation indépendante de chaque banque. Cette évaluation devra corriger les valeurs comptables devenues irréalistes après le défaut de l’État, l’effondrement de la livre et l’incapacité de la banque centrale à restituer les placements reçus des établissements.
L’annonce de l’achèvement des 29 articles reste ainsi partielle. Le point décisif n’a pas encore été réglé. La hiérarchie des créances définira l’ordre dans lequel les actionnaires, les grands créanciers, les déposants liés aux banques et les épargnants ordinaires supporteront les pertes.
Tant que cette annexe n’est pas adoptée et publiée, personne ne peut affirmer que la loi garantit effectivement les dépôts. Il est encore moins possible de savoir si elle applique le principe selon lequel les propriétaires des banques doivent perdre leur capital avant les clients.
Le texte se rapproche-t-il des demandes du FMI ?
La version examinée par les députés semble répondre à plusieurs réserves formulées par le Fonds monétaire international. Le FMI avait demandé au Liban de renforcer son cadre de résolution bancaire, de limiter les conflits d’intérêts et de rapprocher la législation des standards utilisés dans les restructurations financières.
L’institution internationale insiste sur plusieurs principes. Les pertes doivent être reconnues. Les actionnaires doivent être mis à contribution avant les déposants. Les personnes liées aux banques ne doivent pas bénéficier d’un traitement privilégié. Les établissements insolvables doivent pouvoir être restructurés ou liquidés sans que des recours interminables bloquent la procédure.
Le Fonds demande aussi une protection maximale des petits déposants. Il ne réclame donc pas, contrairement à une présentation répandue dans le débat libanais, une réduction uniforme de tous les comptes. Il considère toutefois qu’une promesse de remboursement doit reposer sur des ressources réelles et non sur des actifs surévalués ou sur une nouvelle dette publique impossible à rembourser.
Les modifications concernant le liquidateur, l’administration provisoire et les recours semblent aller dans cette direction. Le rattachement de la réforme bancaire à une loi sur la régularisation financière répond également à l’approche globale demandée par le FMI.
Cela ne signifie pas que le texte est conforme à toutes ses exigences. Le Fonds avait déjà estimé que la loi adoptée en 2025 nécessitait des améliorations. Il avait notamment relevé des protections insuffisantes contre les conflits d’intérêts et une marge excessive laissée aux banques commerciales dans certaines procédures. (Reuters)
La version finale doit donc être examinée article par article. Il faudra vérifier la composition de l’autorité chargée de la résolution, ses liens éventuels avec les banques et les conditions de nomination de ses membres. Il faudra aussi regarder si les dirigeants des établissements peuvent influencer l’évaluation de leurs propres actifs.
La question des recours mérite la même attention. Le respect des droits de la défense reste indispensable. Mais un mécanisme trop large peut permettre à des actionnaires ou à des banques insolvables de retarder pendant plusieurs années l’exécution des décisions.
Le rapprochement avec les demandes du FMI paraît donc réel sur certains aspects institutionnels. Il reste incertain sur la question centrale du partage des pertes. Or c’est précisément cette question que l’annexe prévue lundi doit trancher.
Des concessions possibles aux intérêts bancaires
Le secteur bancaire libanais ne rejette pas nécessairement toute restructuration. Il cherche surtout à limiter la part des pertes supportée par ses actionnaires et à faire reconnaître les dettes de l’État et de la Banque du Liban envers les établissements.
Cet argument possède une base comptable. Les banques ont placé une grande partie des dépôts auprès de la banque centrale ou dans des titres de dette publique. Elles affirment donc que l’État et la Banque du Liban doivent restituer ces fonds avant qu’elles puissent rembourser leurs clients.
Cette lecture omet cependant la responsabilité propre des banques. Leurs conseils d’administration ont choisi d’accroître leur exposition à un État surendetté et à une banque centrale qui proposait des rendements élevés. Ils ont continué à attirer des dépôts alors que le modèle dépendait d’entrées constantes de devises.
Les banques ont également distribué des bénéfices et des dividendes pendant les années qui ont précédé l’effondrement. Le débat doit donc porter sur la récupération éventuelle de certaines distributions, sur la responsabilité des administrateurs et sur les apports exigés des grands actionnaires.
L’Association des banques du Liban a régulièrement contesté les projets faisant supporter une part importante des pertes aux établissements. Elle a insisté sur les obligations de l’État et sur les actifs publics susceptibles de garantir les remboursements.
Une mobilisation massive des actifs publics pourrait pourtant faire payer la crise à l’ensemble de la population. Les contribuables, les usagers des services publics et les générations futures assumeraient alors des pertes produites par un système dont les bénéfices avaient été largement privatisés avant 2019.
La défense des dépôts peut ainsi recouvrir deux approches opposées. La première consiste à protéger les petits et moyens épargnants en imposant d’abord les pertes aux actionnaires et aux bénéficiaires du système. La seconde consiste à garantir les banques par les ressources publiques afin de préserver leur capital et leurs créances.
Le discours politique mélange souvent ces deux logiques. Les responsables affirment défendre tous les dépôts sans expliquer qui fournira les dizaines de milliards de dollars nécessaires. Cette promesse permet d’éviter une décision impopulaire, mais elle ne crée aucune ressource nouvelle.
Kanaan a raison sur l’application, mais évite une partie du problème
Ibrahim Kanaan affirme que le Liban a adopté plusieurs lois sans les appliquer. Il cite notamment la levée du secret bancaire, la lutte contre l’enrichissement illicite et les textes relatifs aux banques. Cette critique est fondée.
Depuis 2019, les autorités ont souvent voté tardivement des réformes incomplètes. Les décrets d’application ont manqué. Les institutions de contrôle ont disposé de moyens limités. Les procédures judiciaires ont été ralenties par des recours, des conflits de compétence ou des interventions politiques.
Le président de la commission a également raison de rappeler que l’approbation des institutions internationales ne constitue pas, à elle seule, une politique de redressement. Un programme du FMI peut fournir un financement et rétablir une partie de la confiance extérieure. Il ne peut pas remplacer la production, l’investissement, les exportations ou l’épargne intérieure.
Sa critique devient toutefois moins convaincante lorsqu’elle oppose les demandes internationales à l’application des lois. Le FMI réclame lui aussi une mise en œuvre effective, une reconnaissance des pertes et une restructuration réelle du secteur. Il ne demande pas seulement au Parlement d’accumuler les textes. (IMF)
Cette opposition permet surtout d’éviter une question plus difficile. Pourquoi les réformes n’ont-elles pas été appliquées pendant près de sept ans ? L’explication ne réside pas uniquement dans l’inefficacité administrative. Elle tient aussi à la capacité des groupes financiers et politiques concernés à ralentir les décisions qui menacent leurs intérêts.
Kanaan réclame une loi applicable sur la restitution des dépôts. Il ne précise pas encore quelle contribution devrait être exigée des propriétaires des banques, des anciens administrateurs ou des personnes ayant bénéficié de transferts préférentiels avant l’instauration des restrictions.
Il dénonce l’endettement qui a dépassé 100 milliards de dollars et le modèle improductif mis en place depuis les années 1990. Mais cette dette a été votée, refinancée et prolongée par des gouvernements et des Parlements successifs. Les banques ont financé l’État, tandis que les responsables politiques ont entretenu les déficits.
La responsabilité ne peut donc pas être attribuée à une seule institution. Le modèle reposait sur une alliance durable entre l’État, la Banque du Liban, les banques commerciales et les forces politiques.
Banques et Parlement : des intérêts historiquement imbriqués
La commission des Finances ne travaille pas dans un environnement neutre. Elle examine une loi susceptible d’imposer des pertes à un secteur bancaire historiquement lié à la classe politique libanaise.
Des recherches économiques ont documenté cette imbrication. Une étude portant sur les vingt principales banques avait établi que dix-huit d’entre elles comptaient, en 2014, de grands actionnaires liés aux élites politiques. Ces acteurs contrôlaient une part importante des actifs bancaires. Une actualisation publiée à partir de données de 2022 estimait encore à 34 % la part des actifs des banques commerciales associée à un contrôle politique. (Economic Research Forum (ERF))
Ces chiffres ne permettent pas d’accuser chaque député de défendre une banque particulière. Ils montrent cependant que la séparation entre pouvoir politique et intérêts bancaires reste faible.
Des familles politiques ont détenu des participations dans des établissements. Des anciens ministres ont exercé des fonctions bancaires. Des responsables financiers ont occupé des positions politiques. Les banques ont aussi financé l’État et entretenu des relations étroites avec les principaux partis.
Dans ce contexte, la transparence ne peut pas se limiter aux débats parlementaires. Les députés participant à l’élaboration de la loi devraient publier leurs intérêts financiers, leurs participations directes ou indirectes et celles de leurs proches lorsque ces liens peuvent créer un conflit.
La même exigence devrait concerner les prêts obtenus auprès des banques, les fonctions de conseil, les relations professionnelles antérieures et les financements politiques. Une déclaration générale de patrimoine ne suffit pas si elle ne permet pas d’identifier les intérêts détenus à travers des sociétés, des proches ou des structures intermédiaires.
La récusation constitue aussi un enjeu. Un parlementaire ayant un intérêt direct dans une banque concernée ne devrait pas participer aux dispositions qui déterminent la valeur de cet intérêt. Le Liban ne dispose pourtant pas d’un mécanisme assez robuste et public pour contrôler systématiquement ces situations.
L’absence de transparence nourrit le soupçon que certains amendements peuvent être conçus pour protéger les propriétaires bancaires. Elle affaiblit également les députés qui défendent réellement les déposants mais ne disposent pas d’un cadre permettant de démontrer leur indépendance.
La hiérarchie des créances sera le véritable révélateur
La séance de lundi doit examiner la hiérarchie des fonds. C’est à ce moment que le texte révélera son orientation réelle.
Une loi proche des standards défendus par le FMI devrait prévoir que les actionnaires absorbent les pertes avant les déposants. Elle devrait aussi traiter sévèrement les créances des personnes liées aux banques et empêcher les propriétaires de transférer le coût de leur gestion vers le public.
Elle devrait ensuite protéger en priorité les petits dépôts. Les montants supérieurs pourraient faire l’objet de calendriers plus longs ou d’instruments spécifiques, mais leur valeur devrait reposer sur des actifs identifiés et évalués de manière prudente.
Une loi plus favorable aux banques chercherait au contraire à maintenir la valeur du capital des actionnaires, à reconnaître intégralement leurs créances sur la Banque du Liban et à faire garantir les remboursements par l’État.
Elle pourrait aussi accorder aux établissements une influence excessive sur leur propre évaluation ou multiplier les recours permettant de retarder les décisions. Une définition large des actifs publics mobilisables présenterait le même risque.
La hiérarchie doit enfin distinguer les dépôts ordinaires des comptes liés aux propriétaires et dirigeants. Elle doit traiter les intérêts exceptionnellement élevés, les opérations réalisées juste avant la crise et les transferts ayant bénéficié d’un accès privilégié aux devises.
Sans ces distinctions, une protection uniforme des dépôts pourrait favoriser les acteurs les mieux informés. Elle placerait sur le même plan l’épargne d’un salarié et les avoirs d’un actionnaire ayant participé aux décisions de la banque.
Restituer les dépôts sans créer une nouvelle illusion
Le gouvernement travaille au Grand Sérail sur la loi de régularisation financière et de restitution des dépôts. Ibrahim Kanaan estime que ce travail peut être terminé en août. Il menace, à défaut, de lancer une initiative parlementaire.
Le projet gouvernemental présenté à la fin de 2025 prévoyait une restitution progressive des petits dépôts. Les montants supérieurs devaient être remboursés par d’autres instruments, notamment des titres adossés à des actifs de la Banque du Liban. Les banques devaient aussi participer aux paiements. (Reuters)
Cette approche cherche à éviter une annulation générale des dépôts. Elle ne garantit cependant pas leur remboursement intégral. Un titre à vingt ans n’équivaut pas à un dollar immédiatement disponible. Sa valeur dépend de son rendement, de sa liquidité et de la qualité des actifs qui le garantissent.
La loi devra donc présenter des estimations crédibles. Elle devra indiquer les sommes disponibles chaque année, les contributions des banques et les revenus attendus des actifs mobilisés. Elle devra également prévoir ce qui se passe lorsqu’un établissement ne respecte pas ses obligations.
Il faudra éviter de transformer une perte reconnue en promesse différée sans valeur réelle. Le Liban a déjà maintenu pendant des années l’illusion d’une parité monétaire stable et de dépôts disponibles. Une nouvelle architecture financière ne peut reposer sur la même méthode.
Le Parlement face à son propre bilan
La commission peut améliorer le projet du gouvernement. Elle peut corriger les lacunes, renforcer les recours et protéger les déposants. Elle doit toutefois accepter que le Parlement fasse partie des institutions appelées à rendre des comptes.
Les majorités parlementaires ont approuvé les budgets, les emprunts et les politiques ayant alimenté la dette. Elles ont tardé à voter un contrôle légal des capitaux. Elles n’ont pas imposé assez tôt une évaluation indépendante des banques.
Depuis 2019, ce retard a eu un coût. Les déposants ont subi des restrictions inégales. Les bilans ont continué à se détériorer. Des acteurs disposant de relations ou d’informations ont parfois pu mieux protéger leurs intérêts que les clients ordinaires.
La commission ne peut donc mesurer son succès au nombre d’articles adoptés. Elle doit publier les amendements, expliquer leur effet financier et rendre visibles les positions de chaque député sur les points essentiels.
La version finale devra permettre de répondre à trois questions simples : combien les actionnaires perdront-ils, combien les banques devront-elles apporter et quelle part sera finalement supportée par l’État ?
À défaut de réponses, l’annonce de l’achèvement de la réforme bancaire restera surtout une opération politique. Le texte pourra satisfaire formellement une partie des demandes du FMI tout en laissant aux banques les moyens de préserver leurs intérêts.
La séance de lundi devra trancher l’annexe sur la hiérarchie des créances. C’est dans cet ordre de priorité, plus que dans les déclarations sur la défense des déposants, que se lira le véritable choix du Parlement libanais.
