Le Fonds monétaire international remet la Banque du Liban au centre du débat économique. Dans un document consacré à l’indépendance des banques centrales au Moyen-Orient, en Asie centrale et dans le Caucase, l’institution ne traite pas le Liban comme un simple cas parmi d’autres. Elle y voit l’exemple le plus extrême d’un affaiblissement du cadre monétaire, lorsque la banque centrale, le pouvoir budgétaire et le système bancaire finissent par porter les mêmes déséquilibres. Le diagnostic est connu, mais il prend ici une portée nouvelle : sans indépendance réelle, sans mandat clair de stabilité des prix et sans limites strictes au financement de l’État, aucune stabilisation durable ne peut être garantie.
Le cœur du dossier est la Banque du Liban. Le document ne formule pas un programme libanais complet. Il ne remplace ni un accord financier, ni une loi bancaire, ni une stratégie de restructuration. Mais il donne une grille de lecture précise de la crise. Le Liban n’a pas seulement souffert d’un choc de confiance, d’une dette excessive ou d’une paralysie politique. Il a aussi payé le prix d’une politique monétaire utilisée pour prolonger un modèle intenable, maintenir un taux de change surévalué, financer des déficits jumeaux et retarder les ajustements. C’est ce lien entre indépendance monétaire, discipline budgétaire et inflation qui structure l’analyse du FMI.
Le Liban dans un diagnostic régional
Le document part d’un constat régional. Dans les pays du Moyen-Orient et d’Asie centrale, l’inflation moyenne a reculé d’environ 9 % entre 1981 et 1999 à 5 % durant les deux décennies suivantes, jusqu’à la pandémie. Cette baisse a accompagné le renforcement progressif de l’indépendance des banques centrales, surtout après 2000. Le FMI ne dit pas que cette indépendance explique tout. La mondialisation, les gains de productivité, les régimes de change et les politiques budgétaires ont aussi joué. Mais l’institution établit une association nette : les banques centrales plus indépendantes gèrent mieux l’inflation et résistent davantage aux chocs.
Suivez les principaux indicateurs économiques en temps réel.
Le message vaut d’abord pour les pays qui disposent d’un objectif explicite de stabilité des prix. Les économies ayant adopté le ciblage de l’inflation, notamment dans le Caucase et en Asie centrale, ont réagi plus vite après la pandémie. Elles ont relevé leurs taux, stabilisé les anticipations et évité que les hausses de prix ne s’installent durablement. Les pays dotés d’un ancrage de change crédible ont aussi mieux contenu l’inflation, lorsque leurs réserves et leurs institutions soutenaient la parité. Le Liban, lui, apparaît dans la catégorie des cadres monétaires plus hybrides, plus vulnérables et moins efficaces face à la crise.
Cette catégorie n’est pas neutre. Elle regroupe des pays où la politique monétaire dépend souvent de plusieurs objectifs à la fois, sans hiérarchie claire. Les banques centrales peuvent y viser la stabilité du change, le financement de l’économie, le soutien au budget, la liquidité bancaire et la stabilité des prix. Quand tout devient prioritaire, plus rien ne l’est vraiment. Le Liban illustre cette dérive. La Banque du Liban a longtemps servi de pilier à un système fondé sur l’attraction de dépôts en devises, la défense d’une parité et le financement indirect d’un État incapable de corriger ses déficits.
| Repère du document du FMI | Chiffre ou constat |
|---|---|
| Inflation moyenne ME&CA, 1981-1999 | Environ 9 % |
| Inflation moyenne ME&CA, 2000-2019 | Environ 5 % |
| Pays avec inflation annuelle supérieure à 40 % en 1994 | 57 |
| Pays avec inflation annuelle supérieure à 40 % en 2023 | 15 |
| Effet estimé d’une hausse de l’indépendance après un an | -0,5 à -0,6 point d’inflation |
| Effet estimé maximal vers la quatrième année | -0,5 à -0,8 point d’inflation |
| Changements législatifs affectant l’indépendance dans le monde, 1980-2023 | Plus de 300 |
| Changements législatifs affectant l’indépendance dans la région ME&CA | Environ 50 |
Ce que le FMI dit explicitement du Liban
Le passage le plus direct du document concerne les opérations dites d’ingénierie financière. Le FMI estime que ce programme a contribué à financer de larges déficits jumeaux et à maintenir un taux de change massivement surévalué. Selon l’institution, cette stratégie a entraîné de fortes pertes de réserves et de capitaux propres à la banque centrale. Elle a aussi débouché sur l’effondrement du système bancaire en 2019. La formulation est sévère, car elle relie les choix monétaires antérieurs à la rupture systémique que les déposants libanais subissent encore.
Le document ajoute un point essentiel. Les politiques monétaires et budgétaires non soutenables se seraient poursuivies jusqu’à la mi-2023, date à laquelle le changement de direction à la Banque du Liban et certaines réformes budgétaires ont modifié le cadre. Avant cette inflexion, la dépréciation rapide de la livre, l’inflation à trois chiffres et l’érosion supplémentaire des réserves de change ont prolongé l’appauvrissement des ménages. Le FMI ne présente donc pas la crise comme un accident concentré en 2019. Il décrit un processus plus long, nourri par le refus de reconnaître les pertes et par l’absence d’ajustement ordonné.
Pour les Libanais, cette analyse confirme une expérience quotidienne. La monnaie a perdu l’essentiel de sa valeur. Les salaires ont été déconnectés des prix. Les dépôts bancaires sont restés bloqués, convertis ou payés selon des règles mouvantes. Les ménages ont supporté une taxe d’inflation sans vote, sans débat transparent et sans protection suffisante. Le document du FMI donne un nom institutionnel à cette mécanique : une indépendance monétaire insuffisante, ou mal protégée, rend possible la confusion entre la banque centrale, les besoins de l’État et les pertes du système financier.
Banque du Liban : indépendance de droit, dépendance de fait
Le FMI distingue l’indépendance de droit et l’indépendance de fait. L’indépendance de droit relève des textes, des statuts, des mandats et des limites formelles. L’indépendance de fait dépend de la pratique, de la gouvernance, des nominations, de la transparence et du rapport réel avec le pouvoir politique. Cette distinction est cruciale pour le Liban. Une banque centrale peut disposer d’attributions importantes sur le papier, mais rester exposée aux pressions du gouvernement, du Parlement, des banques, des groupes politiques ou des urgences budgétaires. À l’inverse, une institution crédible doit pouvoir expliquer ses décisions, rendre des comptes et refuser certaines demandes.
Le rapport identifie quatre dimensions de l’indépendance. La première est fonctionnelle : la banque centrale doit pouvoir poursuivre son mandat sans validation préalable du gouvernement. La deuxième est opérationnelle : elle ne doit pas recevoir d’instructions d’un acteur public ou privé. La troisième est financière : elle doit disposer de ressources suffisantes, d’un budget propre, de règles de recapitalisation et de mécanismes de distribution des profits qui ne la rendent pas dépendante du Trésor. La quatrième est personnelle : les dirigeants doivent bénéficier de mandats sécurisés, avec des critères clairs de nomination et de révocation.
Le Liban doit lire ces critères à la lumière de sa crise. La question n’est pas de donner davantage de pouvoir à la Banque du Liban sans contrôle. Elle est de définir un mandat strict, contrôlable et limité. Une banque centrale indépendante ne doit pas devenir un État dans l’État. Elle doit être protégée des injonctions politiques, mais elle doit aussi publier des informations fiables, présenter des comptes audités, expliquer ses objectifs et assumer les résultats de sa politique. L’indépendance ne fonctionne que si elle avance avec la responsabilité.
Gouvernance, mandat et limites au financement public
Le tableau régional du FMI montre que les banques centrales du Moyen-Orient et d’Asie centrale ont progressé dans plusieurs domaines. Les règles de politique monétaire, l’indépendance financière et les obligations de publication se sont améliorées. Mais le document souligne aussi des faiblesses persistantes. Les nominations des gouverneurs et des conseils restent souvent trop dépendantes de l’exécutif. Les mandats des membres des conseils peuvent être trop courts. La présence obligatoire de représentants du gouvernement au sein des organes de décision peut affaiblir l’autonomie. Les objectifs de stabilité des prix ne sont pas toujours clairement prioritaires.
Ces points parlent directement au débat libanais. La crédibilité de la Banque du Liban ne se reconstruira pas seulement par un changement de gouverneur ou par une circulaire. Elle dépendra d’un cadre institutionnel plus robuste. Le mode de nomination doit réduire la logique de partage politique. Les responsabilités du conseil central doivent être clarifiées. Les conflits d’intérêts doivent être prévenus. Les comptes doivent être publiés selon des normes reconnues. Les pertes doivent être identifiées, puis traitées dans un cadre légal. Sans cette architecture, le risque demeure de reproduire les mêmes comportements sous une forme différente.
Le FMI insiste aussi sur les limites au financement public. C’est l’un des piliers de son indice d’indépendance des banques centrales. Une banque centrale devient moins indépendante lorsqu’elle prête trop facilement à l’État, achète des titres publics sur le marché primaire ou finance des déficits sans conditions strictes. L’institution reconnaît que des exceptions peuvent exister en cas de guerre, de catastrophe ou de choc extrême. Mais elles doivent être temporaires, prévues par la loi, assorties de maturités courtes, de taux appropriés et d’une stratégie de sortie explicite.
Cette recommandation est majeure pour le Liban. L’État libanais a longtemps vécu au-dessus de ses moyens, pendant que la banque centrale et les banques commerciales absorbaient ses besoins de financement. La dette publique, les déficits extérieurs et la défense du taux de change ont fini par former un même système. L’indépendance monétaire ne peut donc pas être isolée du budget. Une Banque du Liban plus indépendante ne suffira pas si le Trésor reste sans discipline, si les comptes publics demeurent opaques et si les pertes bancaires restent politiquement intouchables.
Une réforme longue, pas une promesse immédiate
Le document rappelle d’ailleurs que l’amélioration de l’indépendance monétaire n’améliore pas mécaniquement les finances publiques. Elle contribue plutôt à de meilleurs résultats macroéconomiques, qui peuvent ensuite aider le budget. Autrement dit, la Banque du Liban ne peut pas réparer seule l’État. Elle peut stabiliser les anticipations, limiter l’inflation et restaurer une part de confiance. Mais elle ne peut pas remplacer une fiscalité crédible, une dépense publique contrôlée, une restructuration bancaire ou une stratégie de croissance. Le risque libanais serait de transférer à la banque centrale une mission que seul un accord politique et budgétaire peut assumer.
Le FMI chiffre aussi le délai des réformes. L’effet d’un renforcement de l’indépendance des banques centrales n’apparaît pas immédiatement. Les résultats empiriques montrent qu’une hausse d’un écart type de l’indice d’indépendance est associée à une baisse de l’inflation d’environ 0,5 à 0,6 point de pourcentage après un an. L’effet atteint son maximum autour de la quatrième année, avec une inflation inférieure de 0,5 à 0,8 point par rapport au scénario de référence. Le message est clair : les lois ne produisent pas de crédibilité du jour au lendemain.
Pour le Liban, cette temporalité est politiquement difficile. La population attend des résultats rapides après des années de pertes. Les entreprises veulent une stabilité du change. Les déposants réclament une clarification sur leurs avoirs. Les administrations ont besoin de salaires capables de retenir les compétences. Or la reconstruction monétaire passe par une séquence longue : reconnaître les pertes, restructurer le secteur bancaire, sécuriser le bilan de la banque centrale, interdire les financements dangereux, moderniser la gouvernance et rétablir une communication crédible avec le public.
La feuille de route que le Liban peut en tirer
Le rapport propose une feuille de route générale. Elle commence par la révision du cadre légal. La banque centrale doit avoir un mandat de stabilité des prix clairement prioritaire. Elle doit disposer des instruments nécessaires pour appliquer sa politique. Les relations avec le gouvernement doivent être codifiées. Les possibilités de financement de l’État doivent être limitées et encadrées. La Banque du Liban aurait donc besoin d’une réforme qui ne se contente pas d’ajouter des garde-fous symboliques, mais qui empêche juridiquement la répétition des mécanismes ayant mené à la crise.
La deuxième priorité porte sur l’indépendance financière. Une banque centrale dont les pertes ne sont pas traitées, dont la recapitalisation dépend d’arbitrages politiques et dont le bilan reste illisible ne peut pas jouer pleinement son rôle. Le FMI recommande des règles claires de capitalisation, de provisions, de distribution des profits et de couverture des pertes. Au Liban, ce point touche un nœud sensible. Les pertes accumulées dans le système financier ne disparaîtront pas par le silence comptable. Elles doivent être réparties selon une loi, avec un traitement explicite des responsabilités de l’État, des banques et des grands déposants.
La troisième priorité concerne la gouvernance. Le rapport met l’accent sur des nominations fondées sur la compétence, des critères transparents, des mandats assez longs pour dépasser les cycles électoraux et des conseils comprenant des membres non exécutifs capables de surveiller la direction. Cette logique vise à réduire la dépendance personnelle au pouvoir politique. Pour la Banque du Liban, elle implique de sortir d’un modèle où la réputation d’un gouverneur peut remplacer les mécanismes institutionnels. Une institution solide ne repose pas sur un homme, mais sur des règles qui survivent aux hommes.
La quatrième priorité porte sur la transparence. Le FMI souligne l’importance des rapports annuels, des états financiers audités, des publications de données, des communiqués de politique monétaire et de la communication avec différents publics. Le Liban a souffert d’un déficit massif de lisibilité. Les ménages ne savaient pas comment les pertes étaient calculées. Les marchés ne savaient pas quelle règle de change prévaudrait. Les banques ont appliqué des restrictions sans loi de contrôle des capitaux. Restaurer la confiance suppose donc une parole monétaire régulière, vérifiable et limitée à des objectifs précis.
Cette exigence de communication ne doit pas être confondue avec une stratégie de relations publiques. Une banque centrale qui communique bien ne cherche pas à convaincre par des slogans. Elle explique ses hypothèses, ses instruments, ses contraintes et ses erreurs éventuelles. Elle publie des données qui permettent au public, au Parlement, aux économistes et aux marchés de la juger. Dans le cas libanais, cet exercice sera d’autant plus délicat que la confiance a été détruite par des années de promesses de stabilité qui ont précédé l’effondrement.
Un chantier qui dépasse la Banque du Liban
Le document du FMI invite aussi à la prudence face aux nouveaux mandats. Les banques centrales sont de plus en plus sollicitées sur le climat, la finance numérique, les cryptomonnaies, les systèmes de paiement et l’inclusion financière. Ces sujets sont importants. Mais l’institution avertit qu’ils ne doivent pas détourner les banques centrales de leurs responsabilités fondamentales : la stabilité des prix et la stabilité financière. Pour le Liban, la hiérarchie des priorités reste plus urgente encore. Avant d’élargir les missions, il faut restaurer le cœur du mandat monétaire.
Cette lecture replace la Banque du Liban dans un débat plus vaste. La crise libanaise n’a pas seulement révélé des erreurs techniques. Elle a exposé un mode de gouvernement économique. L’État empruntait, les banques collectaient, la banque centrale arrangeait, et les pertes restaient masquées. La stabilité affichée reposait sur une fragilité croissante. Lorsque les flux se sont inversés, tout l’édifice a cédé. Le FMI suggère qu’une banque centrale indépendante aurait dû disposer de garde-fous plus solides pour résister à cette mécanique. Elle aurait aussi dû rendre plus visibles les coûts de la stratégie suivie.
Le document ne dédouane pas les autres acteurs. Il montre au contraire que la politique monétaire ne peut pas être efficace dans un environnement dominé par les besoins budgétaires, les conflits d’intérêts, la faiblesse de l’État et la mauvaise gouvernance bancaire. Le Liban ne réglera donc pas sa crise en changeant seulement la loi sur la Banque du Liban. Il devra aussi traiter la dette publique, les pertes bancaires, la protection des petits déposants, la fiscalité, les entreprises publiques et la qualité des statistiques. L’indépendance monétaire est une condition. Elle n’est pas un programme complet.
La portée politique du rapport tient enfin à sa sobriété. Le FMI ne propose pas une dénonciation spectaculaire. Il aligne des mécanismes, des données et des comparaisons. Mais leur application au Liban est lourde. Elle signifie que la stabilité de façade peut devenir destructrice lorsqu’elle repose sur un taux de change irréaliste, des réserves qui se consument et des opérations financières de plus en plus coûteuses. Elle signifie aussi que la reconstruction exigera plus qu’une amélioration conjoncturelle de la livre ou une baisse ponctuelle de l’inflation.
La prochaine étape se jouera dans les textes, mais aussi dans leur application. Une réforme crédible de la Banque du Liban devrait préciser le mandat de stabilité des prix, interdire le financement monétaire ordinaire de l’État, publier une photographie sincère du bilan, définir la gouvernance du conseil central, encadrer les relations avec le ministère des Finances et rendre obligatoires des audits indépendants. Ce chantier touchera des intérêts puissants. Il dira si le Liban veut seulement stabiliser temporairement sa monnaie, ou reconstruire les institutions qui auraient dû empêcher son effondrement.
