Acordo-Quadro Líbano-Israel: o bloqueio das maiorias

O acordo-quadro assinado em Washington entre o Líbano, Israel e os Estados Unidos não se encontra apenas na fronteira sul. Também é jogado nas instituições libanesas, através de quórums, maiorias, relações de poder parlamentar e governamental, bem como no exército, que é chamado a aplicar parte do mecanismo mais sensível. A qualificação do « acordo-quadro » não é suficiente para eliminar a questão constitucional. Se o texto compromete o exército libanês, a reconstrução, as finanças públicas, a soberania ou as obrigações internacionais do país, dificilmente poderá permanecer fora do Conselho de Ministros e do Parlamento.

O debate começa com o artigo 52 da Constituição, que organiza a negociação e ratificação dos tratados. Abrange igualmente o artigo 65.o, que estabelece as regras para a tomada de decisões no Conselho de Ministros, em especial em questões fundamentais. Também diz respeito ao artigo 34, que determina o quórum da Câmara, o artigo 36, que impõe o voto público e nominal para as leis, e o artigo 19, que permite que dez deputados remetam o assunto para o Conselho Constitucional. Esses artigos não são detalhes processuais. Podem tornar-se instrumentos concretos de bloqueio.

A batalha também é política. O tandem xiita Amal-Hezbollah sozinho não tem a capacidade de controlar todo o governo ou Parlamento. Mas tem peso suficiente para abrandar, contestar, deslegitimar ou mover o debate para a rua. Na frente dele estão a Presidência, o Primeiro-Ministro, uma parte das forças soberanas, os Kataeb, as Forças Libanesas, deputados independentes e blocos que querem restaurar o monopólio estatal sobre as armas. Entre estes dois campos, vários atores podem hesitar: a Corrente Patriótica Livre, os deputados próximos a Walid Joumblatt, alguns independentes, ou ministros que querem evitar o confronto interno.

A questão de Taef complica ainda mais a equação. O Documento Nacional do Acordo de 1989 prevê a dissolução das milícias e a entrega das suas armas ao Estado. Mas também prevê a libertação dos territórios libaneses ocupados e a extensão da soberania do Estado ao Sul. Na prática política libanesa, esta segunda dimensão serviu para legitimar a resistência do Hezbollah a Israel, especialmente enquanto a ocupação do Sul fosse uma realidade. Assim, o Acordo-Quadro de Washington reabre uma antiga divisão: devemos considerar Taif como uma obrigação de desarmar todos os grupos armados, ou como um compromisso que deixou espaço para a resistência enquanto Israel ocupa ou ameaça o Líbano?

Um acordo-quadro que pode produzir obrigações

O governo pode argumentar que o acordo-quadro ainda não é um tratado definitivo. Esta linha é politicamente útil. Evita a palavra « paz », muito sensível no Líbano. Também permite afirmar que os compromissos mais pesados virão mais tarde, num anexo de segurança ou num acordo global de paz e segurança.

Mas o direito internacional não pára sob o documento. A Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados define um tratado como um acordo internacional celebrado por escrito entre Estados e regido pelo direito internacional, « independentemente do seu nome particular ». Ou seja, um acordo pode ser referido como « quadro », « memoranda », « protocolo » ou « declaração » e, apesar de tudo, produzir obrigações se os Estados pretendem cometer.

O conteúdo do texto de Washington é, portanto, crucial. Prevê que as Forças Armadas Libanesas assumam gradualmente a responsabilidade pela segurança nas áreas-piloto. Prevê o desarmamento verificado de grupos armados não estatais. Prevê o desmantelamento das suas infra-estruturas. Prevê uma progressiva readaptação israelita. Inclui um grupo de coordenação militar com apoio e participação dos Estados Unidos. Prevê também a mobilização internacional para a reconstrução, com condições de acompanhamento dos fundos.

Estas cláusulas podem produzir efeitos concretos. Podem envolver forças armadas, orçamentos, administrações, créditos de infraestrutura, regras de distribuição de ajuda, obrigações de verificação e coordenação internacional da segurança. Quanto mais eles são aplicados, mais difícil o argumento do mero quadro político torna-se defender.

O executivo pode economizar tempo com esta qualificação. Mas assim que o exército recebe ordens operacionais, assim que as zonas piloto são ativadas, logo que o financiamento é dirigido de acordo com os termos do texto, a questão constitucional torna-se inevitável. O bloqueio pode vir não só de opositores ao acordo, mas também de advogados, deputados do Parlamento ou ministros que pedem um procedimento claro.

Artigo 52.o: a chave para a passagem ao Parlamento

O artigo 52 da Constituição libanesa declara: « O Presidente da República negociará e ratificará tratados de acordo com o Chefe de Governo. Estas não serão consideradas ratificadas se o Conselho de Ministros não concordar. O Governo informará a Câmara dos Deputados quando os interesses do país e a segurança do Estado o permitirem. »

O mesmo artigo acrescenta: « Tratados que comprometem as finanças do Estado, tratados comerciais e todos os tratados que não podem ser denunciados no final de cada ano só podem ser ratificados após o acordo da Câmara dos Deputados. Esta sentença está no centro do risco constitucional.

O acordo-quadro poderia comprometer as finanças públicas. Mesmo que a ajuda à reconstrução venha de parceiros internacionais, sua implementação pode exigir mecanismos públicos, administrações, controles, gastos militares, eletricidade, água, telecomunicações, estradas, compensações ou compromissos orçamentais multi-anuais. Para que o Estado libanês organize e financie parte dessa arquitetura, pode ser invocado o artigo 52.o.

Pode o texto ser denunciado no final de cada ano? Nada na sua lógica se assemelha a um arranjo anual facilmente revogável. Está a organizar uma transição militar e política para um acordo de paz e segurança. Cria obrigações sequenciadas e verificadas. Este tempo pode alimentar o argumento de uma passagem obrigatória pela Câmara.

O Governo poderia dizer que o acordo-quadro ainda não foi ratificado em pleno sentido, e que o Parlamento só será apreendido do acordo final. Os opositores responderão que o executivo não pode começar a implementar obrigações militares, financeiras e de segurança na pendência de uma ratificação futura hipotética. É aqui que o risco de bloqueio se torna concreto.

Artigo 65.o: dois terços no Conselho de Ministros

O Conselho de Ministros é o primeiro bloqueio institucional. O artigo 65.o prevê que « o poder executivo será investido no Conselho de Ministros, que constitui o poder a que as forças armadas estão sujeitas ». Esta frase é central. O acordo-quadro atribui um papel directo ao exército libanês. Por conseguinte, o Governo não pode tratar o caso como uma mera correspondência diplomática.

O artigo 65.o afirma: « O quórum jurídico das suas reuniões será de dois terços dos seus membros. As decisões são tomadas por consenso ou, se tal se revelar impossível, por votação, e as decisões são tomadas por maioria dos presentes. Mas o texto acrescenta uma regra mais rigorosa: « Quanto às questões fundamentais, eles exigem a aprovação de dois terços dos membros do Governo, conforme estabelecido no decreto de formação. »

O artigo 65o enumera as questões fundamentais. Ele cita, entre outros, « guerra e paz », « acordos e tratados internacionais », « o orçamento geral do Estado » e « programas de desenvolvimento globais e de longo prazo ». O Acordo-Quadro abrange várias destas questões. Trata-se de Israel, da segurança, do exército, da reconstrução, da ajuda internacional e da relação entre guerra e paz.

O governo Nawaf Salam tem 24 ministros. O quórum da reunião é, portanto, dezesseis ministros. Para uma questão fundamental, a aprovação requer também 16 ministros, ou seja, dois terços de todo o gabinete. Este limiar é o primeiro campo de batalha político real.

O conjunto Amal-Hezbollah sozinho não tem um terceiro bloco formal. Várias fontes sobre a formação do Gabinete indicam que obteve quatro carteiras, incluindo o Departamento de Finanças relacionado com Amal, mas não nove ministros. Por conseguinte, não pode bloquear uma decisão que exija dezasseis votos por si só. Mas pode bloquear se levar consigo ministros prudentes, ministros próximos de outros blocos, ou ministros que se recusam a contratar o exército sem garantias de retirada de Israel.

O bloqueio do governo pode assumir várias formas: ausência de uma sessão para evitar quórum, pedido de adiamento, recusa em aprovar anexos seguros, exigência de debate parlamentar prévio ou voto negativo que impeça a obtenção dos dezesseis votos. Num gabinete de vinte e quatro, nove ministros ausentes ou opostos são suficientes para impedir a aprovação de dois terços.

O governo: um equilíbrio de poder menos simples do que parece

O governo de Salam foi formado em um contexto de pressão internacional, demanda por reformas e reconstrução pós-guerra. Foi apresentado como um gabinete de vinte e quatro ministros, sem bloqueio de terceiros concedidos ao tandem xiita. Essa arquitetura foi projetada para limitar a capacidade de veto de Hezbollah e Amal, mantendo uma representação xiita indispensável para o funcionamento religioso do estado.

Mas a ausência de um bloco formal de terceiros não significa falta de poder político. A Amal mantém o Departamento das Finanças, uma posição estratégica em todas as questões relacionadas com dotações, desembolsos e reconstrução. O Hezbollah mantém considerável peso político e comunitário, embora seja enfraquecido pela guerra e desafiado por alguma opinião. O tandem também pode usar a legitimidade da representação xiita para desafiar uma decisão tomada sem o seu consentimento.

A linha presidencial e governamental provavelmente procurará reunir ministros a favor do regresso do Estado, das reformas e da reconstrução. Pode contar com aqueles que querem fortalecer o exército e atender às expectativas americanas e internacionais. Mas alguns ministros, mesmo não relacionados com Hizbollah, podem temer que uma votação muito rápida irá expor o exército ao confronto interno.

Os ministros mais sensíveis serão Defesa, Interior, Finanças, Obras Públicas, Energia, Telecomunicações, Assuntos Sociais e Negócios Estrangeiros. A defesa deve cobrir o papel do exército. O Interior deve gerir as manifestações. As finanças devem processar dotações e fundos. Os ministérios técnicos devem organizar a reconstrução. Os Negócios Estrangeiros devem defender o texto com os parceiros. Cada carteira pode tornar-se um ponto de atrito.

O governo pode, portanto, ser dividido em quatro grupos. O primeiro apoiará o acordo como instrumento de soberania. O segundo estará sujeito a garantias de Israel e do Parlamento. O terceiro opor-se-á por causa do Hezbollah e da rejeição de qualquer coordenação com Israel. O quarto tentará evitar uma votação clara, pedindo o anexo seguro, os mapas e o calendário antes de tomar uma decisão.

Artigos 34.o e 36.o: quórum parlamentar e votação pública

Se o acordo, anexo ou legislação de execução vier ao Parlamento, o ponto 34 torna-se central. Diz: « A Câmara só pode validamente ser constituída pela presença de uma maioria de seus membros legalmente constituídos. A votação terá lugar por maioria. Em caso de partilha equitativa, a questão da deliberação é rejeitada. »

O Parlamento tem cento e vinte e oito deputados. O quórum é, portanto, sessenta e cinco deputados presentes. Sem sessenta e cinco deputados, a sessão não pode começar. O quórum é um meio clássico de bloqueio no Líbano. Os blocos podem boicotar uma sessão para impedir sua abertura, especialmente quando um texto toca em questões existenciais.

Uma vez atingido um quórum, a votação ordinária é feita por maioria. Isto significa que uma lei de ratificação comum não exige automaticamente dois terços dos deputados. Mas, politicamente, um acordo com Israel aprovado por uma breve maioria seria muito frágil. Pode ser legal sem ser aceite.

O artigo 36.o acrescenta uma restrição política: « Os votos serão expressos em voz alta ou em sessão plenária e suspensos, excepto no caso de eleições, caso em que a votação será secreta. Em todas as leis e na questão da confiança, votamos sempre por chamada nominal e em voz alta. Por conseguinte, uma lei sobre o acordo obrigaria todos os deputados a votar publicamente.

Este voto público é um elemento importante do equilíbrio de poder. Um deputado do sul, um xiita eleito, um cristão independente, um soberano eleito ou um deputado druso não pagará o mesmo preço político de acordo com o seu voto. Os opositores podem acusar os partidários do acordo de ceder a Israel. Os apoiantes poderão acusar os opositores de proteger armas não estatais. O voto nominal transforma cada posição em um ato político exposto.

Parlamento: quem poderia votar a favor, quem poderia bloquear?

A Câmara Libanesa está fragmentada. Hezbollah e seus aliados perderam sua maioria em 2022. A Reuters estimou o bloco de forças que apoiavam a manutenção das armas do Hezbollah ou que se aliaram ao partido em aproximadamente 72 assentos, em comparação com setenta e um em 2018. Este número está próximo da maioria absoluta de sessenta e cinco, mas não o excede. O campo pró-Hezbollah não pode impor uma lei sozinho. No entanto, pode tornar quase impossível um amplo consenso.

O núcleo oposto ao acordo será formado pelo Hezbollah e seus aliados diretos. O deputado Hassan Fadllallah já rejeitou o acordo e advertiu que a aplicação forçada poderia levar à guerra civil. O bloco Hezbollah não votará a favor de uma lei que implemente o desarmamento sob os termos de Washington.

Amal ocupa uma posição mais institucional. Nabih Berri, presidente do Parlamento e líder do movimento Amal, é o ator central. Amal compartilha a representação xiita com Hezbollah e não pode facilmente dissociar-se de uma rejeição comunitária do texto. Mas Berri é também o guardião da instituição parlamentar e o interlocutor das mediações. Sua principal alavanca é o tempo: agenda, ritmo das reuniões, comitês, consultas, exigência de garantia, solicitação de texto integral.

Em face do tandem xiita, as Forças Libanesas e os Kataeb são mais propensos a apoiar o acordo se ele for apresentado como um retorno ao monopólio estatal. Samy Gemayel elogiou o acordo acreditando que o Líbano estava ganhando se dedicasse o exclusivo de armas e a decisão de guerra e paz entre instituições legítimas. As Forças Libanesas há muito defendem o fim das armas não estatais. Por conseguinte, podem apoiar o princípio, exigindo simultaneamente uma retirada e salvaguardas eficazes de Israel.

A Corrente Patriótica Livre é um dos atores mais incertos. Ele não está mais em uma aliança mecânica com Hezbollah, mas ele pode recusar um acordo percebido como imposto por Washington. Poderia exigir uma estratégia de defesa nacional, um calendário de retirada israelita e uma garantia de que o exército não será colocado contra o Hezbollah sem consenso. Os seus deputados podem, portanto, tornar-se um grupo fundamental.

Membros próximos de Walid Jumblatt também podem atuar como árbitros. Jumblatt critica a influência iraniana e a decisão militar do Hezbollah, mas também é cauteloso com acordos desequilibrados com Israel. Seu acampamento poderia apoiar um exército forte, exigindo garantias internacionais mais amplas, especialmente europeias ou da ONU. Independentes e deputados que emergiram da disputa podem ser divididos entre a exigência de soberania do Estado e a recusa de um acordo que é demasiado americano.

Assim, o governo não pode confiar em uma maioria automática. O voto de confiança de fevereiro de 2025, obtido com noventa e cinco votos de cento e vinte e oito, não prejudica uma votação sobre Israel. Alguns deputados podem apoiar Salam nas reformas e rejeitar um acordo-quadro que afecte a guerra, as armas e a soberania. A maioria será reconstruída por arquivo.

O Conselho Constitucional: 10 deputados são suficientes

O artigo 19.o da Constituição permite que 10 deputados se refiram ao Conselho Constitucional para contestar uma lei. Esse limiar é baixo. Significa que, mesmo que o governo consiga aprovar uma lei de ratificação ou de execução, o texto ainda pode ser contestado.

Há muitos argumentos possíveis. Os deputados podem argumentar que o artigo 52o foi violado se o Parlamento não for apreendido na altura certa. Podem contestar a aplicação do artigo 65.o se o Conselho de Ministros não tiver aprovado uma questão fundamental com os dois terços necessários. Podem invocar o artigo 49.o se o acordo for considerado incompatível com a integridade territorial. Podem invocar Taëf se o texto for considerado contrário ao equilíbrio pós-guerra da República.

O recurso constitucional pode não ser suficiente para bloquear definitivamente. Mas pode atrasar, deslegitimar, expor politicamente e impor esclarecimentos. Num caso tão delicado, o próprio tempo judicial torna-se um instrumento político.

Taif: Dissolução das milícias e exceção da resistência

O debate sobre Taif está no centro da crise. O Documento do Acordo Nacional prevê « a proclamação da dissolução de todas as milícias libanesas e não-libanesas e a entrega de suas armas ao Estado libanês dentro de seis meses ». Esta frase é a arma dos defensores do acordo. Dizem que o desarmamento de grupos armados não estatais não é uma nova exigência israelita, mas um compromisso libanês de mais de três décadas.

Mas Taëf também contém um componente no Sul. Ele prevê « todas as medidas necessárias para libertar todos os territórios libaneses da ocupação israelense, estender a soberania do Estado em todo o seu território e implantar o exército libanês na área de fronteira internacionalmente reconhecida ». Esta sentença serviu de base política para o argumento da resistência.

Taef não chama Hezbollah. Ele não diz explicitamente que o Hezbollah deve manter suas armas. Mas na prática política libanesa, a distinção entre milícias da guerra civil e resistência à ocupação israelense permitiu que o Hezbollah escapasse do desarmamento geral. Após a retirada israelense de 2000, esta exceção foi estendida pela questão das fazendas Shab`a, prisioneiros, violações israelenses e sucessivas declarações ministeriais que se referiam ao exército, ao povo e à resistência.

É aqui que o acordo-quadro é explosivo. Ele não reconhece esta exceção. Ele fala de grupos armados não estatais a serem desarmados. Faz depender a reafectação israelita do desarmamento verificado. Para os defensores do texto, esta é uma correção necessária de uma exceção que se tornou permanente. Para os seus adversários, esta é uma contradição com o espírito de Taif, pois a resistência não pode ser desarmada enquanto Israel mantiver uma presença ou uma capacidade de agressão.

Por conseguinte, a contradição não é puramente jurídica. A carta do Taef apoia o monopólio estatal. A prática política de Taif tem legitimado, pelo menos por um período, a resistência do Hezbollah a Israel. O acordo-quadro obriga o Líbano a decidir entre estes dois legados, sem prévio consenso nacional.

Sul do Líbano como argumento parlamentar

A percepção do Sul pesará em todas as maiorias. Para alguns dos habitantes, o estado não tem protegido. O exército retirou-se ou não pôde permanecer em certas áreas. Os civis foram bombardeados, destruídos, deslocados e o serviço desmoronou. Se o acordo começar com obrigações de desarmamento sem uma retirada visível de Israel, será visto como uma concessão a Israel.

O Hezbollah usará este argumento. Ele dirá que o Estado retorna ao Sul não para proteger, mas para implementar um roteiro americano e israelense. Essa leitura pode afetar os deputados xiitas, Amal, os representantes eleitos do Sul e parlamentares que temem votar contra os sentimentos das populações afetadas.

Os defensores do acordo terão de responder com factos. Uma retirada israelense de uma primeira zona piloto, parando greves, estradas reabertas, reconstrução real e um exército servindo civis pode mudar a percepção. Sem isso, o texto será defendido em Beirute, mas desafiado nas localidades que devem ser implementadas.

O Exército Libanês: o possível ponto de separação

O exército é o actor mais exposto. O acordo insta Israel a assumir o controlo das zonas-piloto, a impedir o regresso de grupos armados não estatais, a facilitar o regresso de civis e a acompanhar a readaptação israelita. Esta missão poderia transformar o exército num árbitro de um conflito político que as instituições não teriam resolvido.

Três cenários são possíveis. No primeiro, o exército é cuidadosamente implantado em áreas onde existe um acordo local tácito. Controla estradas, edifícios públicos, retornos civis e pontos visíveis, sem procurar imediatamente desmantelar toda a infraestrutura do Hezbollah. Este cenário limita o risco interno, mas pode desapontar Israel e Washington.

No segundo, o exército aplica medidas mais visíveis: postos de controlo, proibição de posições armadas, confisco de armas aparentes, controlo do acesso às zonas-piloto. Hezbollah protestou, mobilizou-se politicamente, mas evitou confronto direto. Este é o cenário de tensão controlada.

No terceiro, o exército é ordenado a desmantelar a infraestrutura do Hezbollah ou fisicamente impedir que seus combatentes retornem. Se o partido se recusar, o exército deve escolher entre recuar ou enfrentar. Este cenário é o mais perigoso. Pode causar uma grande crise interna ou mesmo o surto de confrontos localizados.

O principal perigo não é apenas militar. É simbólico. O exército libanês continua a ser uma das poucas instituições nacionais ainda respeitadas em todas as comunidades. Se for visto como agindo sob supervisão americana, ou como indiretamente garantindo forças israelenses ainda presentes na zona de segurança, sua imagem pode ser seriamente danificada.

O exército também carece de recursos. Depende da ajuda externa, em particular dos EUA e da Europa. Precisa de veículos, combustível, comunicações, inteligência, vigilância, desminagem e financiamento. Confiar-lhe uma tarefa tão pesada sem consenso político e sem meios suficientes seria transferir para a instituição militar uma crise que os civis não resolveram.

O precedente de 17 de Maio de 1983

O precedente de 17 de Maio de 1983 baseia-se neste debate. Este acordo entre o Líbano e Israel, assinado sob mediação americana após a invasão israelense de 1982, foi para organizar uma retirada e medidas de segurança. Foi rejeitada por uma parte significativa do país, considerada sob ocupação e revogada em 1984.

O contexto atual é diferente. Mas a memória política está viva. Qualquer acordo com Israel assinado sob a garantia americana, sem um consenso nacional e sem uma retirada completa de Israel claramente datado, será comparado com 1983. Os opositores usarão este precedente para afirmar que um acordo fora do consenso libanês pode reviver fraturas internas.

Esta memória pesará sobre os deputados e os ministros. Uma votação nominal de um texto relacionado com Israel será politicamente dispendiosa. Por conseguinte, alguns funcionários procurarão evitar votar, adiar a análise ou procurar garantias. Mas evitar votar pode alimentar outra acusação: a de evasão constitucional.

Um acordo suspenso das relações de poder

O acordo-quadro é suspenso por uma dupla maioria. Uma maioria institucional: dezasseis dos vinte e quatro ministros do Conselho de Ministros, sessenta e cinco deputados presentes na Câmara, uma maioria de votos em votação pública e o risco de um apelo de dez membros ao Conselho Constitucional. Uma maioria política: uma coligação suficiente entre a presidência, o governo, as forças soberanas, os centristas e os independentes para defender o texto sem quebrar o país.

Amal-Hezbollah já não controla a maioria parlamentar e não tem apenas um terço do bloqueio no governo. Mas eles têm uma forte capacidade de incômodo institucional e político. Eles podem bloquear o Parlamento por quórum, o governo por dois terços, a rua por mobilização, e no Sul, contestando a implantação do exército. Diante deles, as Forças Libanesas, os Kataeb, alguns dos independentes e reformistas podem pressionar para a aplicação do monopólio estatal. O PLC, os jumblatistas e vários representantes eleitos conservadores podem se tornar árbitros.

A questão de Taif aumenta a incerteza. O texto pode ser defendido como uma aplicação do desarmamento das milícias. Pode ser rejeitado como questionando a resistência enquanto Israel permanecer presente. Ambas as leituras existem. O acordo-quadro obriga o país a escolher entre eles sem construir o consenso necessário.

Por conseguinte, o próximo passo será decisivo. Se o governo submete o acordo ao Parlamento, corre o risco de bloquear. Se não o apresentar, corre o risco de ser acusado de evasão. Se avançar por anexos e decisões ministeriais, corre o risco de transferir a crise para o exército. Por conseguinte, o documento assinado em Washington não depende unicamente da boa vontade americana ou israelita. Depende agora das maiorias libanesas, dos quórums, da leitura de Taif, do papel de Nabih Berri, da reacção do Hezbollah, da coragem dos deputados e da capacidade do exército de não se tornar o campo de batalha para uma decisão política que o Líbano ainda não decidiu.