Ливано-израильское рамочное соглашение: блок большинства

Рамочное соглашение, подписанное в Вашингтоне между Ливаном, Израилем и США, находится не только на южной границе. Он также играется в ливанских институтах, через кворум, большинство, парламентские и правительственные отношения власти, а также в армии, которая призвана применять часть самого чувствительного механизма. Квалификация « рамочного соглашения » недостаточна для снятия конституционного вопроса. Если в тексте говорится о ливанской армии, восстановлении, государственных финансах, суверенитете или международных обязательствах страны, он вряд ли может оставаться вне Совета министров и парламента.

Дебаты начинаются со статьи 52 Конституции, которая организует переговоры и ратификацию договоров. Он также охватывает статью 65, которая устанавливает правила принятия решений в Совете министров, в частности по фундаментальным вопросам. Речь идет также о статье 34, определяющей кворум палаты, статье 36, которая навязывает публичное и номинальное голосование за законы, и статье 19, которая позволяет десяти депутатам передать дело в Конституционный совет. Эти статьи не являются процедурными деталями. Они могут стать инструментом блокировки.

Битва тоже политическая. Только шиитский тандем Амаль-Хезболла не в состоянии контролировать все правительство или парламент. Но у него достаточно веса, чтобы замедлить, соревноваться, делегитимизировать или перенести дебаты на улицу. Перед ним стоят президент, премьер-министр, часть суверенных сил, Катаеб, ливанские силы, независимые депутаты и блоки, которые хотят восстановить государственную монополию на оружие. Между этими двумя лагерями могут колебаться несколько действующих лиц: Свободное патриотическое течение, депутаты, близкие к Валиду Джумблатту, некоторые независимые или министры, которые хотят избежать внутреннего противостояния.

Вопрос о Таефе еще больше усложняет уравнение. Документ о национальном соглашении 1989 года предусматривает роспуск ополченцев и передачу их оружия государству. Но она также предусматривает освобождение оккупированных ливанских территорий и расширение государственного суверенитета на юг. В ливанской политической практике это второе измерение служило легитимизации сопротивления Хезболлы Израилю, особенно до тех пор, пока оккупация Юга была реальностью. Таким образом, Вашингтонское рамочное соглашение вновь открывает старый разрыв: следует ли рассматривать Таифа как обязательство разоружить все вооруженные группы или как компромисс, который оставляет место для сопротивления до тех пор, пока Израиль оккупирует Ливан или угрожает ему?

Рамочное соглашение, которое может создавать обязательства

Правительство может утверждать, что рамочное соглашение еще не является окончательным договором. Эта линия политически полезна. Он избегает слова «мир», очень чувствительного в Ливане. Это также позволяет утверждать, что самые серьезные обязательства будут приняты позднее, в приложении к безопасности или в всеобъемлющем соглашении о мире и безопасности.

Но международное право не останавливается под документом. Венская конвенция о праве международных договоров определяет договор как международное соглашение, заключенное в письменной форме между государствами и регулируемое международным правом, «независимо от его конкретного названия». Иными словами, соглашение может именоваться « рамками », « меморандумами », « протоколом » или « декларацией » и, несмотря ни на что, создавать обязательства, если государства намерены их выполнять.

Поэтому содержание Вашингтонского текста имеет решающее значение. Он предусматривает, что ливанские вооруженные силы постепенно берут на себя ответственность за безопасность в пилотных районах. Она предусматривает проверенное разоружение негосударственных вооруженных групп. Он предусматривает демонтаж их инфраструктуры. Он предусматривает постепенное перемещение Израиля. Она включает в себя военную координационную группу при поддержке и участии Соединенных Штатов. В нем также предусматривается международная мобилизация на цели восстановления, с условиями для мониторинга средств.

Эти положения могут дать конкретные результаты. Они могут привлекать вооруженные силы, бюджеты, администрации, кредиты на инфраструктуру, правила распределения помощи, обязательства по проверке и международную координацию в области безопасности. Чем больше они применяются, тем сложнее становится отстаивать аргумент простой политической структуры.

С этой квалификацией руководитель может сэкономить время. Но как только армия получает оперативные приказы, как только активируются пилотные зоны, как только финансирование направляется по условиям текста, конституционный вопрос становится неизбежным. Тогда блокировка может исходить не только от противников соглашения, но и от юристов, членов парламента или министров, требующих четкой процедуры.

Правило 52: Ключ к переезду в Парламент

Статья 52 Конституции Ливана гласит: « Президент Республики ведет переговоры и ратифицирует договоры по согласованию с главой правительства. Они не будут считаться ратифицированными, если Совет министров не согласится. Правительство информирует Палату депутатов, когда это позволяют интересы страны и безопасность государства

Та же статья добавляет: « Договоры, которые обязывают государства к финансам, торговые договоры и все договоры, которые не могут быть денонсированы в конце каждого года, могут быть ратифицированы только после согласия Палаты депутатов. Этот приговор лежит в основе конституционного риска.

Рамочное соглашение может обеспечить финансирование государства. Даже если помощь в восстановлении поступает от международных партнеров, для ее осуществления могут потребоваться государственные механизмы, администрации, контроль, военные расходы, электричество, вода, телекоммуникации, дороги, компенсация или многолетние бюджетные обязательства. Если ливанское государство организует и финансирует часть этой архитектуры, то можно ссылаться на статью 52.

Можно ли осуждать текст в конце каждого года? Ничто в его логике не напоминает легко отзываемый ежегодный договор. Она организует военно-политический переход к соглашению о мире и безопасности. Он создает последовательные и проверенные обязательства. Этот промежуток времени может подпитывать аргументы об обязательном прохождении через Палату представителей.

Правительство может сказать, что рамочное соглашение еще не ратифицировано в полном смысле этого слова, и что парламент будет только захватывать окончательное соглашение. Противники ответят, что исполнительная власть не может приступить к выполнению военных, финансовых обязательств и обязательств в области безопасности до гипотетической будущей ратификации. Именно здесь риск блокировки становится конкретным.

Статья 65: Две трети в Совете министров

Совет министров является первым институциональным замком. Статья 65 предусматривает, что «исполнительная власть принадлежит Совету министров, который составляет власть, которой подчинены вооруженные силы». Это предложение является центральным. Рамочное соглашение предусматривает прямую роль ливанской армии. Поэтому правительство не может рассматривать дело только как дипломатическую переписку.

Статья 65 гласит: « Правовой кворум для его заседаний составляет две трети его членов. Решения принимаются консенсусом или, если это окажется невозможным, голосованием, а решения принимаются большинством голосов. Но в тексте добавлено более строгое правило: «Что касается принципиальных вопросов, то они требуют одобрения двух третей членов Правительства, как это изложено в учебном постановлении»

В статье 65 перечислены основные вопросы. Он ссылается, в частности, на «войну и мир», «международные соглашения и договоры», «общий бюджет государства» и «глобальные и долгосрочные программы развития». Рамочное соглашение охватывает некоторые из этих вопросов. Это касается Израиля, безопасности, армии, восстановления, международной помощи и отношений между войной и миром.

В правительстве Навафа Салама 24 министра. Таким образом, кворум для встречи составляет шестнадцать министров. Для решения фундаментального вопроса требуется также утверждение 16 министров, то есть двух третей всего кабинета. Этот порог является первым реальным политическим полем битвы.

Один только тандем Амаль-Хезболлы не имеет формального третьего блока. Несколько источников по формированию кабмина указывают, что он получил четыре портфеля, в том числе министерство финансов, связанное с Амаль, но не девять министров. Поэтому он не может самостоятельно заблокировать решение, требующее шестнадцати голосов. Но он может блокировать, если привезет с собой благоразумных министров, министров, близких к другим блокам, или министров, отказывающихся нанимать армию без гарантий ухода Израиля.

Блокировка правительства может принимать несколько форм: отсутствие заседания для предотвращения кворума, просьба об отсрочке, отказ в одобрении безопасных приложений, требование о предварительных парламентских дебатах или отрицательное голосование, препятствующее достижению шестнадцати голосов. В кабинете из двадцати четырех министров, отсутствующих или несогласных, достаточно, чтобы предотвратить одобрение двух третей.

Правительство: менее простой баланс сил, чем кажется

Правительство Салама было сформировано в контексте международного давления, спроса на реформы и послевоенного восстановления. Он был представлен как кабинет из двадцати четырех министров, без блокировки третьей стороной шиитского тандема. Эта архитектура была разработана для ограничения возможности вето Хезболлы и Амала, сохраняя при этом шиитское представительство, необходимое для религиозного функционирования государства.

Но отсутствие формального блока третьей стороны не означает отсутствие политической власти. Амаль сохраняет за собой Департамент финансов, стратегическое положение во всех вопросах, связанных с ассигнованиями, расходами и реконструкцией. Хезболла сохраняет значительный политический и общественный вес, хотя она ослаблена войной и оспаривается некоторым мнением. Тандем также может использовать легитимность шиитского представительства для оспаривания решения, принятого без его согласия.

Президентская и правительственная линии, вероятно, будут стремиться объединить министров в пользу возвращения государства, реформ и реконструкции. Она может рассчитывать на тех, кто хочет укрепить армию и оправдать американские и международные ожидания. Но некоторые министры, даже не связанные с Хезболлой, могут опасаться, что слишком быстрое голосование подвергнет армию внутренней конфронтации.

Наиболее чувствительными министрами будут министры обороны, внутренних дел, финансов, общественных работ, энергетики, телекоммуникаций, социальных дел и иностранных дел. Оборона должна покрывать роль армии. Интерьер должен управлять демонстрациями. Финансы должны обрабатывать ассигнования и средства. Технические министерства должны организовать реконструкцию. МИД должен защищать текст с партнерами. Каждый кошелек может стать точкой трения.

Поэтому правительство можно разделить на четыре группы. Первый будет поддерживать соглашение как инструмент суверенитета. Второй будет подчиняться израильским и парламентским гарантиям. Третий будет выступать против него из-за Хезболлы и отказа от какой-либо координации с Израилем. Четвёртый постарается избежать чёткого голосования, попросив перед принятием решения безопасное приложение, карты и расписание.

Статьи 34 и 36: Парламентский кворум и общественное голосование

Если соглашение, приложение или имплементационное законодательство войдут в Парламент, раздел 34 станет центральным. В нем говорится: « Палата может быть законно образована только при наличии большинства ее членов, законно образованных. Голосование проводится большинством голосов. В случае равного распределения вопрос об обсуждении отклоняется »

Парламент насчитывает сто двадцать восемь членов. Таким образом, кворум состоит из шестидесяти пяти членов. Без шестидесяти пяти членов заседание не может начаться. Кворум является классическим средством блокировки в Ливане. Блоки могут бойкотировать сеанс, чтобы предотвратить его открытие, особенно когда текст касается экзистенциальных вопросов.

После достижения кворума обычное голосование проводится большинством голосов. Это означает, что обычный закон о ратификации не требует автоматически двух третей депутатов. Но политически соглашение с Израилем, принятое коротким большинством, было бы очень хрупким. Это может быть законно без принятия.

Статья 36 добавляет политическое ограничение: « Голоса подаются вслух или путем заседаний и отменяются, за исключением выборов, в которых голосование является тайным. По всем законам и по вопросу доверия мы всегда голосуем поименно и вслух. Поэтому закон о соглашении обязывает каждого члена голосовать публично.

Это общественное голосование является важным элементом баланса сил. Южный депутат, избранный шиит, независимый, суверенный христианин или член парламента друзов не будут платить такую же политическую цену в соответствии с его голосом. Противники могут обвинить сторонников соглашения в уступке Израилю. Сторонники смогут обвинить противников в защите негосударственного оружия. Номинальное голосование превращает каждую позицию в открытый политический акт.

Парламент: кто может голосовать за, кто может блокировать?

Ливанская палата раздроблена. Хезболла и ее союзники потеряли большинство в 2022 году. По оценкам Reuters, блок сил, поддерживающих содержание оружия Хезболлы или союзных ей сил, составляет примерно 72 места, по сравнению с семьюдесят одним в 2018 году. Эта цифра близка к абсолютному большинству в шестьдесят пять, но не превышает его. Лагерь сторонников Хезболлы не может навязывать закон в одиночку. Однако это может сделать практически невозможным достижение широкого консенсуса.

Ядро, выступающее против соглашения, будет сформировано «Хезболлой» и ее прямыми союзниками. Депутат Хасан Фадлеллах уже отклонил соглашение и предупредил, что принудительное применение может привести к гражданской войне. Блок Хезболлы не будет голосовать за закон, который осуществляет разоружение на условиях Вашингтона.

Амаль занимает более институциональное положение. Набих Берри, президент парламента и лидер движения Амаль, является центральным действующим лицом. Амаль разделяет шиитское представительство с Хезболлой и не может легко отделить себя от сообщества, отвергающего текст. Но Берри также является хранителем парламентского института и собеседником посредничества. Его основным рычагом является время: повестка дня, темпы заседаний, комитеты, консультации, требование гарантий, запрос на полный текст.

Перед лицом шиитского тандема ливанские силы и Катаеб, скорее всего, поддержат соглашение, если оно будет представлено как возвращение к государственной монополии. Сами Гемайель высоко оценил соглашение, полагая, что Ливан победит, если посвятит себя исключительно оружию и решению войны и мира между законными институтами. Ливанские вооруженные силы долгое время защищали прекращение негосударственного оружия. Поэтому они могут поддержать этот принцип, требуя при этом эффективного ухода Израиля и гарантий.

Свободное патриотическое течение является одним из самых неопределенных актеров. Он больше не состоит в механическом союзе с Хезболлой, но он может отказаться от соглашения, которое воспринимается как навязанное Вашингтоном. Это может потребовать стратегии национальной обороны, графика вывода израильских войск и гарантии того, что армия не будет направлена против Хезболлы без консенсуса. Поэтому его члены могут стать ключевой группой.

Члены, близкие к Валиду Джумблатту, также могут выступать в качестве арбитров. Джумблатт критикует влияние Ирана и военное решение Хезболлы, но он также опасается несбалансированных договоренностей с Израилем. Его лагерь мог бы поддерживать сильную армию, требуя при этом более широких международных гарантий, особенно европейских или ООН. Независимых и депутатов, вышедших из спора, можно разделить между требованием государственного суверенитета и отказом от слишком американского соглашения.

Таким образом, правительство не может рассчитывать на автоматическое большинство. Доверительное голосование в феврале 2025 года, полученное девяносто пятью голосами из ста двадцати восьми, не предрешает голосование по Израилю. Некоторые члены могут поддержать Салам в проведении реформ и отвергнуть рамочное соглашение, которое затрагивает войну, оружие и суверенитет. Большинство будет восстановлено по файлу.

Конституционный совет: 10 депутатов достаточно

Статья 19 Конституции позволяет 10 депутатам обращаться в Конституционный совет для оспаривания закона. Этот порог низкий. Это означает, что даже если правительству удастся ратифицировать или принять правоприменительный закон, текст все равно может быть оспорен.

Существует множество возможных аргументов. Члены парламента могут утверждать, что правило 52 было нарушено, если парламент не был захвачен в нужное время. Они могут оспорить применение статьи 65, если Совет министров не одобрил фундаментальный вопрос с требуемыми двумя третями. Они могут ссылаться на статью 49, если соглашение считается несовместимым с территориальной целостностью. Они могут ссылаться на Таэф, если текст считается противоречащим послевоенному балансу Республики.

Конституционного средства правовой защиты может быть недостаточно для окончательного блокирования. Но это может задержать, делегитимизировать, политически разоблачить и навязать разъяснения. В таком деликатном деле судебное время само становится политическим инструментом.

Таиф: роспуск ополченцев и исключение сопротивления

Дебаты в Тайфе лежат в основе кризиса. Документ предусматривает «провозглашение роспуска всех ливанских и неливанских ополченцев и передачу их оружия ливанскому государству в течение шести месяцев». Этот приговор является оружием сторонников соглашения. Они говорят, что разоружение негосударственных вооруженных групп является не новым требованием Израиля, а обязательством Ливана на протяжении более трех десятилетий.

Но Таэф также содержит компонент на юге. Он предусматривает «все необходимые меры для освобождения всех ливанских территорий от израильской оккупации, расширения государственного суверенитета на всей своей территории и развертывания ливанской армии в международно признанной пограничной зоне». Этот приговор послужил политической основой для аргумента сопротивления.

Таф не называет Хезболлу. Он не говорит, что Хезболла должна сохранить свое оружие. Но в ливанской политической практике различие между ополченцами от гражданской войны и сопротивлением израильской оккупации позволило Хезболле избежать всеобщего разоружения. После ухода Израиля в 2000 году это исключение было расширено в связи с вопросом о фермах Шабаа, заключенных, нарушениях со стороны Израиля и последовательных заявлениях министров, которые касались армии, народа и сопротивления.

Именно здесь рамочное соглашение является взрывоопасным. Он не признает этого исключения. Он говорит о разоружении негосударственных вооруженных групп. Это ставит передислокацию Израиля в зависимость от этого проверенного разоружения. Для сторонников текста это необходимое исправление исключения, ставшего постоянным. Для его противников это противоречие с духом Таифа, ибо сопротивление не может быть разоружено до тех пор, пока Израиль сохраняет присутствие или способность к агрессии.

Поэтому противоречие не является чисто правовым. Письмо Таефа поддерживает государственную монополию. Политическая практика Тайфа узаконила, по крайней мере на некоторое время, сопротивление Хезболлы Израилю. Рамочное соглашение вынуждает Ливан принимать решение между этими двумя наследствами без предварительного национального консенсуса.

Южный Ливан как парламентский аргумент

Восприятие Юга будет взвешиваться в большинстве. Для некоторых жителей государство не защищено. Армия отступила или не смогла остаться в отдельных районах. Гражданские лица подвергались бомбардировкам, уничтожались, перемещались и терпели крах. Если соглашение начнется с обязательств по разоружению без видимого ухода Израиля, это будет рассматриваться как уступка Израилю.

Хезболла воспользуется этим аргументом. Он скажет, что государство возвращается на Юг не для защиты, а для реализации американской и израильской дорожной карты. Это чтение может повлиять на депутатов-шиитов, Амаль, избранных представителей Юга и парламентариев, которые боятся голосовать против чувств пострадавшего населения.

Сторонникам соглашения придется отвечать фактами. Выход Израиля из первой пилотной зоны, прекращение ударов, возобновление дорог, реальная реконструкция и армия, обслуживающая гражданских лиц, могут изменить восприятие. Без этого текст будет защищаться в Бейруте, но оспариваться в населенных пунктах, которые должны быть реализованы.

Ливанская армия: возможная точка распада

Армия – самый разоблаченный актер. Соглашение призывает Израиль взять под контроль пилотные районы, предотвратить возвращение негосударственных вооруженных групп, облегчить возвращение гражданских лиц и сопровождать переброску Израиля. Эта миссия могла бы превратить армию в арбитра политического конфликта, который институты не разрешили бы.

Возможен три сценария. Во-первых, армия тщательно развертывается в районах, где существует молчаливое местное соглашение. Он контролирует дороги, общественные здания, возвращение гражданских лиц и видимые точки, не стремясь немедленно демонтировать всю инфраструктуру Хезболлы. Этот сценарий ограничивает внутренний риск, но он может разочаровать Израиль и Вашингтон.

Во второй армии применяются более заметные меры: контрольно-пропускные пункты, запрещение вооруженных позиций, конфискация видимого оружия, контроль доступа в пилотные зоны. Хезболла протестовала, мобилизовалась политически, но избегала прямой конфронтации. Это сценарий контролируемого напряжения.

В-третьих, армии приказано демонтировать инфраструктуру Хезболлы или физически помешать ее бойцам вернуться. Если партия отказывается, армия должна выбирать между отступлением или конфронтацией. Этот сценарий самый опасный. Это может вызвать крупный внутренний кризис или даже вспышку локальных конфронтаций.

Главная опасность не только военная. Это символично. Ливанская армия по-прежнему является одним из немногих национальных учреждений, пользующихся уважением в общинах. Если это воспринимается как действия под американским контролем или как косвенное обеспечение безопасности израильских сил, все еще присутствующих в зоне безопасности, его имидж может быть серьезно поврежден.

У армии также не хватает ресурсов. Это зависит от внешней помощи, особенно со стороны США и Европы. Ему нужны транспортные средства, топливо, связь, разведка, наблюдение, разминирование и финансирование. Доверить ему столь тяжелую задачу без политического консенсуса и без достаточных средств означало бы передать военному институту кризис, который мирные жители не урегулировали.

Прецедент от 17 мая 1983 года

Прецедент от 17 мая 1983 года основан на этой дискуссии. Это соглашение между Ливаном и Израилем, подписанное при посредничестве США после израильского вторжения в 1982 году, должно было организовать вывод войск и меры безопасности. Он был отвергнут значительной частью страны, воспринят как находящийся под оккупацией и отменен в 1984 году.

Нынешний контекст отличается. Но политическая память жива. Любое соглашение с Израилем, подписанное под американской гарантией, без национального консенсуса и без полного вывода израильских войск, будет сравниваться с 1983 годом. Противники будут использовать этот прецедент, чтобы утверждать, что соглашение вне ливанского консенсуса может оживить внутренние трещины.

Эта память будет тяготить членов и министров. Номинальное голосование по тексту, связанному с Израилем, будет политически дорогостоящим. Поэтому некоторые должностные лица будут стремиться избегать голосования, задерживать рассмотрение или добиваться гарантий. Но уклонение от голосования может подпитывать еще одно обвинение: в конституционном обходе.

Соглашение, приостановленное от властных отношений

Рамочное соглашение приостанавливается двойным большинством голосов. Институциональное большинство: шестнадцать из двадцати четырех министров в Совете министров, шестьдесят пять депутатов, присутствующих в Палате, большинство голосов в общественном голосовании и риск обращения десяти членов в Конституционный совет. Политическое большинство: достаточная коалиция между президентом, правительством, суверенными силами, центристами и независимыми, чтобы защитить текст, не нарушая страну.

Амаль-Хезболла больше не контролирует парламентское большинство и не имеет только одной трети блокировки в правительстве. Но они обладают сильным институциональным и политическим потенциалом. Они могут блокировать парламент кворумом, правительство — двумя третями, улицу — мобилизацией, а на юге — оспариванием развертывания армии. Столкнувшись с ними, ливанские силы, Катаеб, некоторые независимые и реформисты могут настаивать на применении государственной монополии. ПЛК, юмблатисты и несколько консервативных избранных представителей могут стать арбитрами.

Вопрос о Таифе усиливает неопределенность. Текст может быть защищен как применение разоружения ополченцев. Она может быть отвергнута как вызывающее сопротивление до тех пор, пока присутствует Израиль. Оба чтения существуют. Рамочное соглашение вынуждает страну выбирать между ними без достижения необходимого консенсуса.

Поэтому следующий шаг будет решающим. Если правительство представит соглашение парламенту, оно рискует заблокировать. Если он не подарит его, он рискует обвинением в обходе. Если он продвигается по приложениям и министерским решениям, он рискует передать кризис армии. Поэтому подписанный в Вашингтоне документ не зависит исключительно от американской или израильской доброй воли. Теперь это зависит от ливанского большинства, кворума, чтения Таифа, роли Набих Берри, реакции Хезболлы, мужества депутатов и способности армии не стать полем битвы за политическое решение, которое Ливан еще не решил.