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« Les Arabes se sont entendus pour ne pas s’entendre » affirme Ibn Khaldoun, une citation très populaire dans les médias pour souligner l’absence d’intégration régionale au niveau arabe. La Ligue des Etats Arabes est une institution régionale créée en 1944, par la Transjordanie, la Syrie, l’Égypte, le Yémen, l’Irak, l’Arabie Saoudite et le Liban, et regroupe 22 membres actuellement. Elle vise à une intégration régionale dans les domaines de l’économie, la diplomatie, la culture, et l’éducation. Organisation inter-étatique aux pouvoirs limités, elle a été décriée dans l’actualité récente notamment pour son impuissance dans le cadre du conflit syrien. Celui-ci, qui a démarré en 2011, oppose le régime syrien baathiste à une opposition totalement morcelée, regroupant révolutionnaires démocrates, frères musulmans, et islamistes jihadistes. Le conflit, toujours en cours, a été totalement internationalisé, au point que la Ligue n’a plus mené d’action effective dans le domaine depuis 2013. Cet échec est à placer dans une continuité historique, qui a vu la Ligue assister aux conflits régionaux au lieu de les résoudre, en l’absence d’un véritable système de sécurité collective, ainsi que de mécanismes de sanction effectifs

Il est utile de rappeler que la Ligue des États Arabes, en apparence symbole du rêve de l’unité arabe, est dans sa structure une organisation inter-étatique, dont les leviers de contrôle se limitent à ceux d’un organe de concertation. Si de nombreuses structures ont été mis en place, le constat souvent fait est celui d’une « coquille vide ». Les rappels à la souveraineté dans les textes fondateurs, un système de prise de décision qui impose un consensus permanent, l’absence d’instruments de sanction efficaces et d’un régime de sécurité collectif comptent parmi les causes de cette inefficacité décriée. Nous avancerons ici l’idée selon laquelle la Ligue n’a pas été conçue comme une institution supra-étatique à même d’implémenter l’unification régionale, mais plutôt dans le cadre d’un accord entre des pays aux bases nationales fragiles sur une coopération « à minima » à même de protéger leur souveraineté. Ainsi, à sa fondation, la Ligue a été une grande déception pour les militants panarabes. L’ambition démesurée des textes de la Ligue, qui constituent une véritable « institutionnalisme régional », n’a pas débouché en une véritable régionalisation. Les flous sont nombreux dans les documents fondateurs,ce qui laisse place à des interprétations divergentes et infine à l’impuissance de la Ligue, comme nous allons le développer à travers l’exemple de la sécurité collective.


Dans les textes, il est fait mention de l’interdiction de l’usage de la force entre les membres, de mener des actions visant à un changement de régime dans un État voisin, et l’objectif de coordination entre les Etats. Les imprécisions sont nombreuses : qu’est-ce qu’une agression, par exemple ? De même, aucune sanction autre que l’exclusion de la Ligue n’est détaillée (« des dispositions seront adoptées »), ce qui induit un affaiblissement majeur des actions de la Ligue. Enfin, l’unanimité est le mécanisme de prise de décision imposé, ce qui replace encore une fois la Ligue face à son manque d’autonomie par rapport à ses États membres. Quant aux institutions listées par les textes, elles sont aujourd’hui en sommeil, tout comme le projet de force arabe collective et de commandement unifié,depuis 1967. La médiation du Conseil est prévue seulement dans le cas de conflits/crises ne mettant pas en cause la souveraineté, mais le document est imprécis à cet égard sur la question de la souveraineté.
Nous le voyons, la structure de la Ligue fait d’elle un acteur impuissant dans son essence, victime d’une faiblesse congénitale qui l’empêche de s’ériger en tant qu’acteur de gestion des conflits.

La Ligue des États Arabes, impuissante, face à la tentation de déléguer la crise aux institutions internationales et aux puissances géopolitiques

Face à des troubles régionaux dont le cadre recouvrait l’espace arabe, la Ligue des États Arabes s’est retrouvée face à l’insuffisance de ses ressources pour imposer sa médiation et des plans de sortie de crise, comme dans le cas syrien. A cet égard, il est indispensable de se pencher sur les logiques organisationnelles et l’arbitrage qu’a exercé la Ligue au début du conflit.


L’intervention de la Ligue est à interpréter comme une volonté de reprendre la main à la Turquie (alors acteur étranger principal) et imposer une solution régionale au conflit. Elle exhorte le régime syrien à mettre fin à la répression dès mars 2011, et lance des négociations pour imposer un plan de sortie de crise. Il consiste en l’arrêt des violences, la libération des détenus, l’évacuation des forces militaires des villes, et l’autorisation pour la Ligue et les médias de se déplacer sur le territoire syrien. Accepté par le régime syrien, il ne l’applique jamais, butant sur l’accueil d’observateurs arabes, ce qui mène à la suspension de la Syrie de la Ligue . Les observateurs de la Ligue, au nombre de 150, sont finalement acceptés sur le sol syrien, mais n’y restent que deux mois, en raison du refus de collaborer de la part des autorités nationales. Des sanctions économiques sont implémentées.


L’activisme de la Ligue sur la question au début du conflit a été salué, mais le bilan reste mitigé. En effet, la suspension de la Syrie s’est faite en toute illégalité par rapport à la Charte de la Ligue.Cela souligne encore davantage l’absence d’autonomie organisationnelle de la Ligue par rapport aux États-membres, ce que n’a manqué de pointer du doigt le représentant de la Syrie à la Ligue. Si des sanctions financières ont été décidées, leur application est peu probable au vu de l’inexistence d’une intégration économique et financière arabe : elles relèvent donc de la décision des États membres, dans un cadre bilatéral. Quant à la mission d’observation de la Ligue, elle a été décriée pour son inutilité (n’ayant pas accès aux terrains sensibles), et le profil douteux de ses composantes (le dirigeant de la délégation étant un général soudanais impliqué dans des crimes de guerre au Darfour).


Les négociations menées au début du conflit entre le dirigeant Assad et le secrétariat général de la Ligue témoigne d’une réelle volonté d’aboutir à une solution régionale sous l’égide de la Ligue , et d’éviter à tout prix la suspension de la Syrie de l’organisation. Des discussions menées après la suspension ont révélé la divergence d’opinion entre le personnel permanent de la Ligue et les délégations des Etats : face à la pression et son manque d’autonomie vis-à-vis des diplomaties nationales, le Secrétariat n’a eu d’autre choix que de s’aligner à la décision de suspendre la Syrie.


Au final, la Ligue a jeté l’éponge, gardant une position d’attentisme en l’attente d’un hypothétique « consensus arabe » sur le sujet. En coupant les négociations avec le régime Assad, elle a ouvert la voie à l’internationalisation du conflit, ce qu’elle assume totalement : lors du sommet arabe de 2013, la Ligue a appelé les Nations Unies à intervenir en Syrie, tout en éludant la nature de cette intervention et la présence d’acteurs non-arabes. Ce type de déclaration qui tente de concilier anti-impérialisme et une nécessité d’intervention internationale, est révélateur d’une organisation qui tente avec peine de ne pas perdre la face en transférant le sujet aux instances internationales. Il convient certes de noter que le groupe des pays arabes aux Nations Unies a proposé une résolution de règlement du conflit au Conseil de Sécurité, qui n’a pas été retenue

Une domination saoudienne relative et illusoire sur l’espace régional arabe, illustrée par le cas syrien

La position hostile de la Syrie envers un véritable arbitrage arabe relève d’un manque de confiance structurel dans la région. En l’absence d’une communauté d’intérêt, toute initiative d’intégration régionale est vouée à l’échec. En effet, la Ligue a toujours été perçue comme un instrument d’hégémonie. Cela est renforcé par l’absence d’une identité similaire : les différences sont grandes entre les États arabes, que ce soit dans la forme du régime politique, l’idéologie ou la diplomatie.


Ces divergences pourraient être surmontées en la présence d’un acteur hégémonique, capable de fédérer les États de la région autour d’un projet commun et disposant de ressources pour ce faire. Cela aboutirait en un règlement régional des conflits, au lieu d’une délégation à des structures internationales et/ou non-arabes. On a beaucoup souligné la domination saoudienne sur la Ligue, qui, par sa puissance financière et religieuse, fédérerait les autres États (notamment sunnites) à l’image de l’Égypte de Nasser. Cette puissance est à déconstruire : tout d’abord, la Ligue est un organe dominé dans son administration par l’Égypte (qui héberge son siège et fournit la majorité des employés, ainsi que 6 sur 8 des secrétaires généraux), plutôt favorable au régime syrien. Ensuite, la structure bipolaire des systèmes d’alliances arabes, entre le camp des « moumana’ » (résistance anti impérialiste appuyé par l’Iran et la Russie) et des modérés arabes (camp pro-occidental), réduit fortement l’hégémonie saoudienne, notamment sur la Ligue où le consensus est indispensable.
La décennie précédente a montré les limites de cet agenda des pays du Golfe anti-Assad. Le siège de la Syrie à la Ligue a été offert à l’opposition au régime, représentée par le Conseil national syrien (CNS). La décision n’a jamais été officialisée cependant, et l’offre retirée quelques mois plus tard, témoignant des divisions des États-membres sur l’appui à l’opposition jugée islamiste et non-représentative du peuple syrien.


Récemment, de nombreux États membres se sont positionnés pour le retour de la Syrie à la Ligue et ont rouvert leurs ambassades ainsi que rétabli des liens économiques et logistiques avec la Syrie. Cela témoigne la fragilité de la position saoudienne d’appui aux rebelles, quasiment défaits militairement, et son manque de ressource pour impulser une politique régionale par rapport à la crise syrienne. Faute d’unanimité, et de ressources pour imposer une sortie de crise, la Ligue , instrumentalisée par certains États du Golfe aux visées hégémoniques

Une organisation courroie de transmission d’influences étrangères ?

Enfin, cette puissance saoudienne, ainsi que celle des autres concurrents, se base sur des alliances étrangères qui décident infine des destinées de la région et ne laissent à la Ligue qu’un rôle marginal. Les erreurs stratégiques de la Ligue sont révélatrices d’un « vide de puissance » régional. En février 2018, le ministère des affaires étrangères russe Sergey Lavrov a soutenu que la Ligue pourrait jouer un rôle plus efficace si le gouvernement syrien faisait partie de l’organisation. Et, de fait, l’appui russe au régime a permis de renverser le rapport de force.


Paradoxalement, la réintégration à l’espace régional est vue comme un facteur de sortie de crise par le régime russe, dont l’intervention a été permise par l’impuissance de la Ligue des Etats Arabes. Cela souligne à la fois la puissance symbolique de la Ligue en tant que dernier avatar du panarabisme, et le rôle pivot qu’y joue la Syrie. Régime panarabe, en première ligne face à Israël, la Syrie occupe une place importante dans l’espace arabe, en tant que berceau historique du nationalisme arabe. Elle hébergeait aussi avant sa suspension le Parlement panarabe. La Syrie, même si elle ne revendique pas explicitement son retour dans l’institution, fait de sa réintégration régionale une priorité, avançant à petits pas avec les États arabes (ouverture d’ambassades, de lignes aériennes…).
A sa fondation, on parlait de la Ligue comme une « tête anglaise sur un corps arabe ». Encore aujourd’hui, le régime syrien refusait l’intervention de la Ligue sous prétexte qu’elle représentait les intérêts américains : cet argument a été renforcé par le fait que les États-Unis ont été les premiers à applaudir la décisions de suspendre la Syrie de la Ligue. L’internationalisation du conflit, a limité le rôle de la Ligue dans la crise à l’émission de déclarations au contenu rhétorique, déplorant le plus souvent son impuissance : elle a ainsi exprimé sa frustration suite à l’organisation d’élections présidentielles en Syrie en 2014, arguant que cela empêchait la résolution politique du conflit qu’elle prêche depuis 2011.

Tout d’abord, cette internationalisation du conflit résulte d’un échec de la médiation arabe, dont les causes sont structurelles mais aussi conjoncturelles. Par ailleurs, la Ligue des États Arabes constitue un champ transnational, certes doté d’une autonomie limitée vis à vis des champs politiques nationaux, mais générateur de normes, d’idéaux et d’attentes partagées. Elle s’adapte aux contraintes internes et externes, en les réinterprétant selon ses propres grilles de lecture. Enfin, la Ligue, plus concrètement, est un lieu central de socialisation et de reconnaissance mutuelle entre les dirigeants.


Il ne faut pas occulter le rôle joué par le Secrétariat général, qui bien que limité, démontre une constance certaine dans la position de la Ligue. Ainsi, le secrétaire Ahmed Aboul Gheit a déclaré attendre un consensus arabe pour parler de la réintégration de la Syrie, tout en multipliant les actes symboliques en la faveur. Il a serré la main du ministre syrien des Affaires étrangères à l’ONU, et s’est affiché en fervent défenseur de la souveraineté syrienne , appelant à la fin des ingérences internationales. Si elle est soumise à de fortes pressions et influences internationales et non-arabes, la Ligue garde une forte identité anti-impérialiste et souverainiste, mettant systématiquement en avant la nécessité d’un règlement arabe des conflits, ce qui remet en question la vision couramment répandue d’une organisation sans personnalité ni agenda propre.


Le bilan de la Ligue Arabe en Syrie est maigre, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, la Ligue Arabe, institution inter-étatique dans son esprit et ses pratiques, n’est pas outillée pour mener à bien des opérations de maintien de la paix et agir en tant que médiateur lors de la résolution de conflits. Si elle a pu mettre en place quelques initiatives lors des conflits précédents, celles-ci furent marquées par une utilité limitée et une instrumentalisation par une puissance arabe (Syrie lors du conflit libanais et la force arabe de dissuasion). Dans le cas de la Syrie il convient de ne pas exagérer à outrance en affirmant que la Ligue Arabe n’a rien fait : en effet, le début du conflit a été l’occasion pour la Ligue Arabe de tenter d’imposer une médiation arabe. Cependant, celle-ci a fait face à l’opposition du régime de Damas et le manque de consensus régional autour de la question. L’échec de l’institution a ouvert la voie à l’internationalisation totale du conflit, et à la polarisation des acteurs syriens, notamment par la suspension de la Syrie, et l’invitation de l’opposition syrienne à occuper le siège. Ce bilan est à relier avec le « vacuum de puissance dans le monde arabe », régulièrement pointé par les intellectuels, ainsi qu’un environnement régional marqué par le manque de confiance bilatéral et l’hostilité au multilatéralisme. Il sera intéressant de se pencher sur le rôle de la Ligue Arabe en Syrie dans les prochaines années, avec la fin du conflit syrien et la nécessité de réintégrer le régime baathiste dans le système régional.

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