Le gouvernement de Nawaf Salam venait à peine de sortir d’une nouvelle épreuve parlementaire lorsque les premières listes ont commencé à circuler. Des ministres étaient donnés partants. Des remplaçants potentiels étaient évoqués. Les Affaires étrangères, le Tourisme, l’Environnement et les Télécommunications apparaissaient dans les conversations. Le nom du ministre de l’Énergie Joe Saddi était directement associé à la crise de l’électricité. Puis, presque aussi rapidement, le projet de remaniement a perdu de son élan.
Cette marche arrière ne traduit pourtant pas une satisfaction retrouvée au sommet de l’État. Les réserves existent à Baabda comme au Sérail. Joseph Aoun aurait des observations sur le travail de ministres relevant de sa part gouvernementale. Nawaf Salam aurait lui aussi des réserves sur des membres de l’équipe considérés comme proches de lui. Des informations plus précises font également état d’un mécontentement présidentiel devant la gestion de plusieurs dossiers économiques, sociaux et environnementaux.
Mais aucun accord n’a été conclu entre Joseph Aoun et Nawaf Salam pour modifier le gouvernement. Le président de la République n’aurait même pas formellement présenté de projet de remaniement.
Le paradoxe est donc là : les performances de certains ministres sont déjà contestées, mais le système politique considère qu’il serait aujourd’hui plus dangereux de les remplacer que de les maintenir.
68 voix de confiance, puis les noms commencent à circuler
Le débat a pris de l’ampleur après la séance parlementaire consacrée au gouvernement. Celui-ci a obtenu la confiance de 68 députés, contre 12 votes hostiles et deux abstentions.
Le résultat lui assurait une majorité. Il n’a pas fait disparaître les critiques formulées au Parlement.
Dans les jours qui ont suivi, des informations ont commencé à circuler sur des ministres susceptibles de quitter l’équipe et sur d’éventuels successeurs. Le mouvement a provoqué un malaise au sein du gouvernement et parmi les formations auxquelles certains ministres sont politiquement rattachés.
Les informations disponibles montrent cependant qu’il n’existait pas de liste définitive.
C’est un point essentiel. Plusieurs noms ont été testés dans les conversations politiques. Cela ne signifie pas que Joseph Aoun et Nawaf Salam avaient arrêté une liste de départs.
Le remaniement a existé comme hypothèse politique avant d’exister comme décision institutionnelle.
Et c’est précisément le passage de l’une à l’autre qui s’est révélé presque impossible.
Aoun n’a pas demandé de remaniement, mais il n’est pas satisfait
Une source officielle informée apporte une précision qui change la lecture du dossier.
Joseph Aoun n’aurait proposé officiellement ni un remaniement ministériel ni le remplacement de ministres déterminés.
En revanche, son mécontentement serait réel.
Il porterait sur les performances de certains membres du gouvernement et, plus largement, sur la manière dont plusieurs dossiers économiques, sociaux et environnementaux sont traités.
Cette distinction est importante.
Le président ne serait donc pas arrivé devant Nawaf Salam avec une liste de noms barrés. Il aurait plutôt constaté un problème de rendement.
La même source apporte toutefois une seconde précision, encore plus intéressante : tous les ministres qui paraissent peu performants ne seraient pas nécessairement responsables de leur immobilisme.
Certains membres du gouvernement donneraient satisfaction. D’autres seraient tombés dans une forme d’inertie. Mais cette inertie serait parfois liée à la situation générale du pays, aux circonstances régionales ou aux contraintes internationales.
Autrement dit, l’évaluation des ministres bute déjà sur un problème très concret : distinguer l’incompétence du blocage.
Un ministre peut ne pas produire de résultat parce qu’il travaille mal. Il peut aussi ne pas produire de résultat parce que la décision dépend d’un financement inexistant, d’un accord politique introuvable ou d’une situation régionale qu’il ne contrôle pas.
Changer le premier peut résoudre un problème.
Changer le second ne fait que changer le nom inscrit sur la porte du ministère.
Salam aurait lui aussi ses propres réserves
Le malaise ne serait pas limité à Baabda.
Les informations recueillies indiquent que Nawaf Salam aurait également des réserves sur les performances de certains ministres considérés comme relevant de son choix ou de son environnement politique.
Cette donnée empêche de réduire l’affaire à une tension classique entre le président de la République et le président du Conseil.
Aoun n’essaierait pas simplement de corriger « les ministres de Salam », tandis que Salam protégerait son équipe.
Les deux présidences auraient leurs propres critiques.
Mais avoir des réserves communes sur le fonctionnement du gouvernement ne signifie pas être d’accord sur la manière de le modifier.
C’est précisément ce qui manque.
Une source officielle affirme clairement qu’aucun accord n’est intervenu entre les deux présidents pour procéder à un remaniement.
Elle en donne également la raison : les circonstances actuelles ne permettraient ni de changer le gouvernement ni de toucher à ses équilibres.
Le mot « équilibres » explique beaucoup plus que le mot « circonstances ».
Joe Saddi : l’électricité transforme un ministre en test politique
Le cas le plus visible est celui de Joe Saddi.
Le ministre de l’Énergie s’est retrouvé au centre des discussions en raison de la situation de l’électricité. Son nom a été associé aux hypothèses de changement.
Mais son remplacement a immédiatement rencontré une ligne rouge politique.
Les milieux des Forces libanaises affirment qu’il n’est pas question de l’abandonner. Leur lecture est que la pression exercée autour de son ministère vise à placer toutes les parties devant leurs responsabilités dans le dossier énergétique, et non à obtenir son départ.
Georges Okais a formulé la défense de manière beaucoup plus offensive. Il a averti que les Forces libanaises n’accepteraient pas de « brûler » dans le gouvernement. Il a également accusé certains acteurs de chercher délibérément à faire échouer le parti dans le secteur de l’énergie afin de briser son image et de le mettre sur le même plan que ceux qui ont précédemment géré le dossier.
Cette réaction montre immédiatement pourquoi un remaniement présenté comme technique ne le reste jamais longtemps.
Si Joe Saddi est remplacé, la discussion ne portera plus seulement sur le nombre d’heures d’électricité.
Elle portera sur la part des Forces libanaises dans le gouvernement, sur la responsabilité historique du secteur et sur l’identité de celui qui désignera le successeur.
Un problème de rendement administratif devient en quelques heures une confrontation entre formations politiques.
Quatre autres ministères sont entrés dans les conversations
L’Énergie n’est pas le seul portefeuille à avoir été évoqué.
Les informations de coulisses citent également les Affaires étrangères, le Tourisme, l’Environnement et les Télécommunications.
Aucune liste définitive n’a toutefois été arrêtée.
Il serait donc incorrect de présenter les titulaires de ces ministères comme des ministres officiellement menacés de révocation. Leur présence dans les conversations montre plutôt l’ampleur qu’aurait rapidement prise l’opération.
Si le débat concernait un seul portefeuille, un compromis pourrait éventuellement être trouvé.
À partir du moment où cinq ministères apparaissent dans les discussions, l’affaire change de nature.
Chaque portefeuille correspond à une composante du compromis qui a permis la formation du gouvernement. Derrière chaque ministre se trouve une combinaison de considérations politiques, confessionnelles et institutionnelles.
Remplacer plusieurs personnes revient donc à tirer plusieurs fils d’un même tissu.
Personne ne peut savoir à l’avance lequel fera céder l’ensemble.
Le tandem chiite ne veut pas rouvrir le partage du gouvernement
Cette crainte explique la prudence des principales forces politiques.
Le tandem chiite, notamment, n’aurait manifesté aucune envie d’ouvrir largement le dossier du remaniement.
Ce refus ne signifie pas nécessairement que ses responsables jugent parfait le rendement de tous les ministres.
Le problème se situe ailleurs.
Dès qu’un portefeuille est remis en discussion, les autres composantes peuvent demander pourquoi leurs propres parts ne le seraient pas.
Si un parti conserve le droit de choisir le successeur de son ministre, un autre pourra réclamer la même règle. Si la présidence veut remplacer un ministre de sa part, le Sérail peut vouloir procéder à sa propre correction. Si plusieurs changements interviennent simultanément, des formations parlementaires peuvent considérer que l’équilibre initial du gouvernement n’existe plus.
Le remaniement devient alors une seconde formation du gouvernement.
Mais cette fois, elle se déroule sans démission préalable du cabinet et alors que l’exécutif doit continuer à gérer le pays.
C’est exactement le scénario que les acteurs politiques cherchent à éviter.
La Constitution ajoute un verrou : un ministre n’est pas un directeur général révocable par décret
Le problème devient encore plus complexe lorsqu’on quitte la politique pour le droit constitutionnel.
La Constitution libanaise ne contient pas une procédure autonome intitulée « remaniement ministériel ».
Il faut donc reconstruire le mécanisme à partir de plusieurs dispositions.
L’article 53 organise notamment le rôle du président de la République et du président du Conseil dans la formation du gouvernement.
Mais le véritable verrou se trouve dans l’article 65.
La révocation d’un ministre appartient aux décisions importantes qui nécessitent une majorité des deux tiers du Conseil des ministres.
Cette règle signifie qu’un ministre ne peut pas être traité comme un haut fonctionnaire que les deux présidents remplaceraient simplement après s’être mis d’accord.
Même si Joseph Aoun et Nawaf Salam concluaient qu’un ministre devait partir, la question de la procédure resterait posée.
Cette protection n’est pas accidentelle.
Le système issu de Taëf repose sur le caractère collégial du pouvoir exécutif. Le gouvernement n’est pas juridiquement une collection de ministres dépendant individuellement du président de la République.
La stabilité du Conseil des ministres constitue donc elle-même une valeur institutionnelle.
La solution du changement de portefeuille ouvre une autre bataille
L’histoire gouvernementale libanaise offre toutefois une voie intermédiaire.
Au lieu de révoquer explicitement un ministre, il est possible de modifier la répartition des portefeuilles.
Un ministre peut perdre une fonction, recevoir une autre responsabilité ou devenir ministre d’État. Son ancien portefeuille peut être confié à quelqu’un d’autre.
Cette technique permet en apparence d’éviter la procédure lourde de révocation.
Mais elle soulève une question juridique redoutable : à partir de quel moment une redistribution des portefeuilles devient-elle une révocation déguisée ?
Si un ministre conserve formellement son titre mais se voit retirer l’ensemble des compétences qui justifiaient sa présence dans le gouvernement, le problème ne disparaît pas nécessairement parce qu’on a changé le vocabulaire.
Cette question prend une importance particulière dans le contexte actuel.
Un remaniement destiné à contourner les deux tiers risquerait d’ouvrir un contentieux politique et constitutionnel beaucoup plus grave que le problème de rendement qu’il devait résoudre.
Le vrai casse-tête : comment mesurer l’échec d’un ministre ?
Derrière ces obstacles apparaît une faiblesse plus fondamentale.
Quels sont les critères utilisés pour décider qu’un ministre a échoué ?
Les informations disponibles font état de réserves, de mécontentement et d’inertie. Elles ne font pas apparaître un mécanisme public d’évaluation reposant sur des objectifs précis.
Il n’existe pas, dans les éléments disponibles, une grille disant que tel ministre devait réaliser trois réformes avant septembre, que deux n’ont pas été accomplies et qu’il doit donc être remplacé.
Cela ne signifie pas que les critiques soient infondées.
Cela signifie que le passage de la critique à la sanction reste largement politique.
Le problème est particulièrement visible dans l’énergie.
Si l’alimentation électrique reste insuffisante, quelle part relève du ministre actuel ? Quelle part résulte de l’état structurel du secteur ? Quelle part dépend du financement ? Quelle part vient des choix antérieurs ? Quelle part relève du Conseil des ministres ?
Sans réponse précise, remplacer Joe Saddi peut être présenté soit comme une sanction de gestion, soit comme une opération politique.
Les deux interprétations seraient immédiatement utilisées.
Le moment choisi est probablement le pire possible
À ces difficultés s’ajoute le calendrier.
Nawaf Salam est engagé dans une séquence diplomatique majeure aux États-Unis. Le Liban cherche à préserver une présence internationale dans le Sud après la Finul. Il négocie la poursuite du mécanisme avec Israël. Il tente d’obtenir du soutien pour l’armée et pour la reconstruction.
Le débat sur le monopole des armes reste ouvert.
La relation avec Damas est en pleine recomposition.
Le gouvernement doit poursuivre des réformes réclamées par ses partenaires financiers.
Dans le même temps, le front social commence à bouger.
Les syndicats du transport ont décidé une grève générale, des rassemblements et des sit-in sur l’ensemble du territoire pour le 30 septembre.
Bassem Tlais reproche notamment au gouvernement de ne pas avoir appliqué certaines décisions prises en février concernant le secteur.
Béchara Asmar estime que la situation est arrivée à un niveau « qui ne peut plus être supporté ». Il avertit que la souffrance des travailleurs et de la population peut pousser les événements vers des conséquences difficiles à maîtriser.
Ouvrir une crise gouvernementale dans ce contexte signifierait ajouter un nouveau front à tous les autres.
Le remaniement risque surtout de donner l’illusion d’une réponse
La question devient alors plus profonde : à quoi servirait réellement le remaniement ?
S’il permet de remplacer un ministre dont l’incapacité est établie, il peut améliorer l’action gouvernementale.
S’il clarifie les responsabilités ou corrige une mauvaise distribution des compétences, il peut également avoir une utilité.
Mais s’il sert à satisfaire des partis, redistribuer les portefeuilles ou donner l’impression que le pouvoir répond au mécontentement populaire, il devient une opération cosmétique.
C’est le risque identifié dans l’analyse juridique du dossier.
Un remaniement censé améliorer la compétence peut finir par reproduire exactement les mécanismes politiques et confessionnels qui ont déterminé la première composition du gouvernement.
Le paradoxe serait alors complet.
Pour corriger un gouvernement jugé insuffisamment performant, les responsables devraient rouvrir les négociations de quotas qui rendent précisément l’évaluation individuelle des ministres si difficile.
Le gouvernement reste donc intact pour une raison peu confortable
Le projet s’est progressivement éloigné, mais aucune des critiques qui l’avait fait naître n’a réellement disparu.
Joseph Aoun reste insatisfait de certains résultats.
Nawaf Salam aurait ses propres réserves.
Plusieurs ministères ont été cités dans les coulisses.
L’Énergie est publiquement sous pression.
Les problèmes économiques, sociaux et environnementaux restent entiers.
Pourtant, aucune entente n’existe sur un changement.
La formule utilisée par une source officielle résume la situation : les circonstances ne permettent pas de changer le gouvernement ou de toucher à ses équilibres.
Cela signifie que la stabilité actuelle n’est pas nécessairement le produit d’une confiance totale dans l’équipe.
Elle est aussi le produit de la peur des conséquences d’un changement.
Le gouvernement Salam se retrouve ainsi dans une situation inhabituelle : suffisamment critiqué pour que le remaniement ait été sérieusement évoqué, mais suffisamment difficile à recomposer pour que ses faiblesses constituent, temporairement, un risque inférieur à celui de leur correction.
Le dossier reviendra probablement dès qu’un échec ministériel pourra être clairement attribué à une personne plutôt qu’aux circonstances, ou dès que les équilibres politiques permettront un changement sans renégociation générale.
D’ici là, le « remaniement fantôme » produit déjà un effet très concret. Chaque ministre sait désormais que la question de son rendement peut conduire son nom dans les discussions de Baabda et du Sérail. Mais chacun sait aussi que, dans le système libanais, identifier un ministre défaillant est infiniment plus simple que réussir à le remplacer sans rouvrir tout le gouvernement.
